A (i)rracionalidade hermenêutica das instituições

A (i)rracionalidade hermenêutica das instituições

Armando Castelar, Economista

 

É impossível explicar os limites do desenvolvimento brasileiro sem analisar os problemas e as fragilidades institucionais do Brasil. As instituições, sabemos, têm desempenhado um papel essencial no desenvolvimento das nações. Em qualquer país, a eficiência das instituições impacta fortemente nas decisões de empresas e de pessoas. Sua ineficiência, ao contrário, resulta na má alocação de tempo e de recursos. Nesse ponto, infelizmente, o Brasil está muito aquém do desejável. Tem muito a melhorar.

Somados os seus defeitos, Legislativo, Executivo e Judiciário têm culpa devida sobre o padrão de desenvolvimento a que nos acostumamos a identificar no país. Seu mau funcionamento significa, muitas vezes, redução da qualidade da política econômica, introdução de fontes de riscos adicionais nos negócios, desencorajamento de investimentos e de uso do capital disponível, distorções dos sistemas de preços e tributário – enfim, fatores que, no fim das contas, prejudicam o desempenho econômico e social de diversas maneiras.

Convém lembrar que, na literatura sobre o assunto, há uma importante diferenciação entre crescimento econômico e desenvolvimento. Desenvolvimento é visto como algo mais amplo. Inclui não apenas o crescimento, como também questões mais distributivas, a questão ambiental e a própria dimensão institucional. Democracia e corrupção, por exemplo, são consideradas elementos com valor em si para o desenvolvimento, algo para além do efeito que possam ter sobre o crescimento.

Por outro lado, crescimento econômico para uma sociedade significa a produção de uma maior quantidade e qualidade de bens e serviços para atender às ilimitadas necessidades humanas. Quanto maior a quantidade, eficiência, inovação e qualificação dos fatores de produção, maiores serão as possibilidades de produção de bens e serviços. São quatro os fatores que conduzem um país ao crescimento: capital físico, capital humano, força de trabalho e a produtividade com que se lida com esses três elementos.

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Até recentemente, considerávamos que os dois únicos limitantes do Brasil estavam ligados ao capital físico e ao capital humano. O capital humano diz respeito basicamente à educação, em que vamos muito mal, mas também à saúde, área na qual fizemos um trabalho importante. A educação, porém, é fundamental para o desenvolvimento no sentido amplo. É cidadania, reduz a criminalidade, diminui a gravidez de adolescentes e melhora vários outros problemas que não dizem respeito diretamente ao crescimento. Portanto, o gargalo da acumulação de capital, problema histórico no Brasil, continua sendo válido.

Ampliar o capital físico e o capital humano significa desviar parte de sua força produtiva para produzir novos fatores, para qualificá-los e inová-los. Isso requer consumir menor quantidade no presente para poder consumir melhor no futuro – a poupança. O Brasil tem ainda uma taxa de poupança muito baixa. Poupa apenas 16% do PIB. Para se ter uma ideia, na China esse índice é de 50% do PIB. Na Índia, 32%. No Chile, 28%. Na América Latina, a média é de 22%. Com essa taxa de poupança, o Brasil é como uma empresa que deseja crescer e gera pouco lucro. Com isso, para investir é preciso pegar dinheiro emprestado fora do país, gerando déficit em conta corrente, que normalmente leva à apreciação cambial e, com grande recorrência em nossa História, leva a crises cambiais. Nosso crescimento, portanto, é limitado pelo fato de pouparmos muito pouco. Com uma poupança na casa dos 16% do PIB fica difícil crescer de forma sustentada, a 3,5% ou 4%, se tanto.

 

Baixa eficiência, alto risco

Como usamos todos esses fatores que influem no crescimento e no desenvolvimento? Por intermédio das instituições. Elas balizam a eficiência com que os recursos são alocados. O Judiciário, por exemplo, tem efeito direto sobre uma alocação ineficiente de recursos na economia. Transforma-se em risco institucional. O mesmo acontece com um Executivo que modifica unilateralmente regras e contratos à sua conveniência. Ou um Legislativo que contribui para a incerteza sobre a legislação ou a má qualidade das regras vigentes.

Há cerca de 15 anos coordenei uma pesquisa buscando entender como as empresas enxergavam a Justiça. Ouvi uma constatação generalizada: as empresas temem contratar um trabalhador porque têm receio da Justiça do Trabalho. Não fazem negócios com certos estados porque há maior incerteza sobre o Judiciário local. Travam negociações com empresas exportadoras de alguns países pela percepção de que o Judiciário local possa favorecer a empresa importadora numa disputa judicial. Não entram em certas atividades ou locais, ao observar um risco institucional mais elevado do que o aceitável – setores como crédito e infraestrutura, por exemplo, apresentam alto risco, cobrando um preço muito alto ou simplesmente não oferecendo retorno devido à incerteza jurisdicional ou às mudanças de regras promovidas pelos poderes Executivo e Legislativo.

Baixa eficiência dessa natureza significa assimetria de informações entre diferentes agentes econômicos, entraves à competição, risco à proteção dos direitos de propriedade. Todos os setores da economia são sensíveis à qualidade da regulação. A infraestrutura, porém, é fortemente ancorada em investimentos de longo prazo, mais dependentes de contratos e, portanto, ainda mais sensível aos padrões de regulação estabelecidos pelo Estado.

 

O nó górdio da lei

Uma das maiores chagas a que nossas instituições nos submetem é a legislação de má qualidade. Nem a legislação é boa, muito menos sua aplicação. Trata-se, portanto, de um problema tripartite: falham igualmente os três poderes, e sobra para empresas e cidadãos. A legislação no Brasil é ambígua, conflitante e abre espaço para que, num mesmo caso, se recorram a diferentes legislações. Um dos exemplos dos problemas enfrentados de qualidade da legislação é o caso da alienação fiduciária aplicada a imóveis. Foi uma mudança legislativa que fez grande diferença no comportamento da Justiça.

O contrato de alienação fiduciária de bem imóvel foi criado em 1997, inspirado na alienação fiduciária de veículos, a única garantia que, desde a década de 60, funcionava no Brasil. Com ela, o devedor transfere ao credor a propriedade de um imóvel, como forma de assegurar o pagamento da dívida. Depois que ela foi criada, passaram-se alguns anos à espera de uma jurisprudência estabelecida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). No início do governo do presidente Lula, introduziram-se algumas mudanças na lei e o processo se consumou. Deu certo. O resultado é que hoje temos um boom imobiliário quase integralmente calcado nessa mudança legal. Antes se levavam anos para a retomada de um imóvel. Hoje se consegue em menos de seis meses. O risco passou a ser outro.

Eis aí um bom exemplo de que, se algo funciona bem entre a lei e a sua interpretação pela Justiça, é possível aquecer um setor que estava totalmente estagnado.

Com veículos ocorreu processo semelhante. É inegável que o financiamento de veículos exibe taxas de juros muito mais baixas do que um crédito pessoal ou um crédito para consumo de outro tipo de bem. A diferença é gritante porque a garantia é de boa qualidade e efetivamente executada pela Justiça.

 

O Estado muda, o Estado não paga

Portarias erráticas, quebras recorrentes de contrato, mudanças drásticas alternadas. Infelizmente são cenas repetidas à exaustão, tendo como protagonista o próprio governo. Nesse ponto, os governos são responsáveis pela arquitetura do maior risco imposto ao país. Nunca será demais insistir: a segurança jurídica tem um braço na Justiça, de um lado, e no Executivo e no Legislativo, de outro. É assombrosa, entre nós, a recorrência com que o Executivo, com o beneplácito e a omissão do Legislativo, produz normas muitas vezes divergentes, bem como as diferentes formas com que elas são efetivamente aplicadas. Também me impressiona – e infelizmente impressiona os agentes econômicos – o desrespeito com que o Executivo trata as normas que ele próprio cria. Tudo isso é parte integrante de um mesmo processo.

Depois de realizar aquela pesquisa com as empresas, sobre a qual mencionei, fiz, associado com o Idesp (Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo), uma outra pesquisa, com os próprios juízes. A certa altura de uma entrevista, o ministro do Tribunal Superior do Trabalho me disse: “Antigamente, ter uma causa contra o Estado era um negócio fabuloso para um trabalhador ou um advogado. Tinha-se a certeza de que o Estado pagaria. Hoje ninguém quer uma causa contra o Estado porque ninguém jamais receberá.” Ou seja, é possível até ganhar um processo na Justiça, mas ele se transforma num precatório que depois não será pago. É mais um fator de insegurança jurídica, que desincentiva a eficiência do investimento e, portanto, do crescimento econômico, reduz o potencial de utilização de ativos, aumenta o custo de fazer e remediar contratos e faz com que se gaste mais para proteger bens da expropriação por agentes privados e públicos.

Em minhas pesquisas, ouvi muitos comentários de que nunca se sabe qual será o retorno de um investimento, uma vez que, no meio do caminho, as regras costumam ser modificadas pelo governo. No setor financeiro a regra é a mudança contínua e imprevisível das regras. Há uma famosa e perene guerra de cão e gato entre o setor financeiro e a Receita Federal. O roteiro é sabido: com base em determinada regra, o setor busca obter algum tipo de ganho; a Receita identifica a prática e muda a regra para barrar os ganhos das instituições financeiras; uma vez modificada a regra, o setor recorre a outro expediente. E assim por diante. Evidentemente essa guerra tem vários nomes com um mesmo significado: instabilidade, incerteza, insegurança.

 

Jabuticaba

Não tenho estatísticas comparativas a apresentar, mas minha intuição é que o descompasso institucional se revela muito mais relevante no Brasil do que em outros países. Temos aqui as mais altas taxas de juros do planeta, um elevado número de impostos, uma carga tributária asfixiante e um emaranhado tributário do qual não escapam nem empresas nem cidadãos. A estrutura e o peso dos impostos constituem um caso típico de ineficiência de recursos. Quando se aloca capital humano, escasso neste país, simplesmente para tentar fazer planejamento tributário, não se gera nada. Não se produz alimento, educação ou avanço médico. Trata-se de um dinheiro gasto destinado apenas a redistribuir recursos entre pessoas ou entre o Estado e a iniciativa privada. Pode até produzir emprego, mas significa produção zero para o país.

Emaranhado de regras e tributos corresponde a mais ineficiência da economia. Como já virou bordão, a carga tributária brasileira é muito maior do que a americana, por exemplo, ou a coreana. Temos uma carga tributária do nível da Inglaterra e da Alemanha, com a diferença que, nesses países, há métodos muito mais eficientes de arrecadação. Afinal, eles apresentam menos informalidade, portanto não concentram em menos gente a sua arrecadação. E têm um maior desenvolvimento institucional, que permite um efeito menos negativo da arrecadação. Uma arrecadação se mostra mais distorcida quando a sonegação alta incentiva uma série de mecanismos para evitá-la. É o que acontece no Brasil. Resultado: mais ineficiência.

 

O vazio deixado pelo Congresso

Uma das características da debilidade institucional brasileira é o ativismo judicial identificado hoje. Esse fenômeno decorre de gravíssimo problema em curso: a fragilização do Congresso e sua perda de credibilidade, abalado que ficou por sucessivos escândalos de corrupção e incontáveis exemplos de ineficiência, distanciamento da realidade e incapacidade de responder às demandas da sociedade. Com esse vazio deixado pelo Congresso, o Judiciário foi ocupando mais e mais espaço até chegar ao padrão atual de intervenção no processo legislativo. A Justiça brasileira começou a tomar decisões de política econômica e social que não mais tomava. Está muito mais ativa, por exemplo, em questões regulatórias, embora atrapalhe menos no mercado de crédito, área em que já atrapalhou bastante no passado.

Há questões fundamentais sobre as quais o Brasil precisa discutir melhor: onde está a linha do Supremo Tribunal Federal e onde está a linha de ação do Congresso Nacional? Onde começam e terminam as atribuições de cada um? Quais são os seus limites? Como remover as zonas cinzentas que são percebidas hoje? Esse é um típico problema de dupla face. É difícil dizer o que vem primeiro: o excessivo ativismo das instituições jurídicas ou a omissão criminosa dos parlamentares na sua tarefa fundamental de legislar e, sobretudo, segurar a mão errática do Executivo e suas mudanças contínuas nas regras. Sem resolver esse impasse institucional, nosso desenvolvimento continuará muito frágil.

 

Os juízes e a síndrome de Robin Hood

No Poder Judiciário ainda há uma agenda social muito grande na cabeça dos juízes. Estes se veem como responsáveis por alguma ação social, muito mais do que como responsáveis por aplicar a lei que o Congresso produz. Na pesquisa que fizemos com os juízes, contrastamos o papel deles entre o “fazer valer” os termos de um contrato e a política social. Cerca de 80% dos entrevistados responderam que a justiça social era um compromisso mais importante do que o contrato. Para eles, o juiz não pode ser um mero aplicador das leis, mas ser sensível aos problemas sociais. A minoria, portanto, tem a opinião de que o compromisso com a aplicação da lei deve preponderar. Esses resultados contrastam com a visão tradicional que se tem dos juízes em um sistema de civil law, preocupados acima de tudo com a correta aplicação da lei.

Em seguida, Bolívar Lamounier e Amaury de Souza fizeram a mesma pergunta às elites brasileiras. Os juízes e os membros do Ministério Público foram, de longe, o grupo que mais mostrou acreditar no seu papel como parte de uma ação destinada a promover justiça social. Até religiosos e sindicalistas mostraram uma posição mais favorável à manutenção de contratos.

Esse problema, no entanto, era muito mais intenso há 15 anos. Os juízes têm hoje mais consciência de como o mercado funciona. Sabem que uma decisão tomada tem repercussão sobre os agentes econômicos. Na questão imobiliária, por exemplo, havia a ideia de que o banco é rico, enquanto o cidadão está sem recursos. Portanto, caberia ao banco perder a causa, sempre. Mas os juízes hoje compreendem melhor o equívoco de tentar redistribuir dinheiro do senhorio para o inquilino, do banco para o devedor. Essa não é necessariamente uma política que dá certo porque o banco se adapta ou porque para de ter imóveis para alugar.

 

Enfermidades herdadas

Nos períodos sombrios de inflação alta, qualquer dinheiro recebido significava correr para a fila do banco. Aquilo significava tempo e dinheiro perdido. Foi um momento em que a Justiça ficou abarrotada de processos. A memória não se apagou, e os esqueletos ainda estão aí para contar essa história. Temos uma outra memória danosa também: a memória da quebra de contratos e de mudanças das regras tributárias promovidas pelo próprio Estado. Os direitos de propriedade, durante muito tempo, também se revelavam muito frágeis. Um amigo que morava na Rocinha e comprou um apartamento em Botafogo passou meses sem se mudar por temer invasão de sua propriedade. Hoje há um cartório não oficial na Rocinha, que faz o registro de imóveis na comunidade. É um exemplo de que, quando não há segurança de sua propriedade, é preciso gastar recursos para proteger algo que o Estado deveria estar protegendo. Trata-se de uma outra forma ineficiente de utilização de recursos da sociedade.

Há um roteiro mais ou menos previsível quando há a descrença da sociedade nas leis e nas instituições vigentes. Se uma sociedade não acredita na estabilidade das regras e na proteção do seu dinheiro dentro do campo legal – uma vez que as regras podem ser mudadas arbitrariamente – é inevitável a migração da poupança ou do investimento para locais mais seguros. Países ou setores, não importa, o dinheiro muda de lugar. Opta-se até mesmo por coisas ineficientes, mas que aplacam os fatores de risco, caso uma regra de hoje tenha grande probabilidade de não mais existir amanhã. As empresas vivem isso cotidianamente. Impostos com data e hora para acabar que não se cumprem e se transformam num novo imposto transformam o planejamento em pó.

 

Avanços e dilemas

Mesmo com todas essas particularidades e enfermidades, o Brasil apresentou grandes avanços institucionais. No início da redemocratização havia a ideia, herdada do período da ditadura militar, de que os grandes problemas de distribuição de renda e de pobreza eram todos uma questão de opção política. A Constituição é resultado dessa visão dos próprios políticos e do Judiciário. Mas uma geração mais recente começa a tomar conta dos postos-chave com outra visão. São pessoas que não cresceram na época da luta contra a ditadura.

Há hoje uma visão mais madura do orçamento, de que existe uma necessidade de contrapartida na hora de produzir direitos, de que os direitos devem ser proporcionais e viabilizados pelos meios de que se dispõe. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um exemplo. O próprio fim da inflação torna as coisas transparentes. Num processo inflacionário, valores monetários dizem muito pouco. Com estabilidade monetária, é possível ter uma noção melhor dos recursos disponíveis e isso tem um reflexo mais amplo. A lei do crédito consignado, a alienação fiduciária, a nova lei de falências, a reforma de 2004 do próprio Judiciário, tudo isso compõe uma série relevante de avanços.

Por outro lado, há muito a avançar. Hoje há, por exemplo, uma judicialização crescente na área da Saúde. O próprio Supremo tem uma visão de que cabe ao juiz corrigir distorções. Ou seja, recorre-se à Justiça para fazer o governo comprar remédio para as pessoas. As decisões judiciais já consomem hoje uma proporção importante dos orçamentos públicos na área da Saúde. Se essa tendência crescer em demasia, torna-se obviamente algo perigoso. A Saúde deixará de ser determinada pelo Executivo para ser estabelecida pelos juízes.

A experiência mostrou que reformas localizadas têm resultado e podem ser importantes dependendo do que se está fazendo. O setor imobiliário é algo completamente diferente do que era há 10 anos. Por outro lado, é preciso fazer um esforço para desmontar a ideia de que a segurança jurídica não é um valor importante. De uma maneira geral, a segurança jurídica é subvalorizada no Brasil. Essa tendência precisa ser modificada. Como afirmei, o governo tem uma grande parcela de responsabilidade, por mudar as regras continuamente e por não respeitar contratos nem pagamentos devidos. Não é à toa que o Estado é, de longe, quem mais está presente na Justiça.

As instituições são, sem dúvida, responsáveis pelo nosso desenvolvimento. Desenvolvimento requer estabilidade de regras. Parece um contrassenso, mas muitas empresas se sentem mais seguras juridicamente na China do que no Brasil. Mesmo sendo uma ditadura, há uma estabilidade. O problema é não saber quando e como haverá uma decisão. A incerteza mata o desenvolvimento. •

 

>> Depoimento a Luiz Cesar Faro e Rodrigo de Almeida.

 

O articulista é coordenador de Economia Aplicada do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (IBRE/FGV) e professor do Instituto de Economia da UFRJ.

armando.castelar@fgv.br

 

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