Contas-sujas: o que fazer?

Contas-sujas: o que fazer?

Cesar Caldeira, advogado

 

O primeiro teste em relação à efetiva aplicação da Lei da Ficha Limpa já surgiu: a resolução temporária do Tribunal Superior Eleitoral nº 23.376 interpretou sistematicamente o ordenamento jurídico com a finalidade de assegurar que a prestação de contas de campanhas de candidatos fosse levada a sério. Aliás, o ministro Marco Aurélio, durante o debate com seus pares que afirmavam que as contas desaprovadas pela Justiça Eleitoral não deveriam impedir o registro dos candidatos, desabafou: “É o eterno jeitinho brasileiro. É o faz de conta”.

 

Pode uma resolução do TSE normatizar a prestação de contas do candidato nas eleições municipais de 2012?

Pode. Nas últimas eleições municipais em 2008, o TSE expediu a Resolução nº 22.715, em 28 de fevereiro. Essas resoluções devem ser expedidas até o dia 5 de março do ano da eleição, o que foi observado pela Resolução nº 23.376 de 2012. Essas resoluções não estão sujeitas ao princípio da anualidade (art. 16 da Constituição Federal), que foi invocado para não permitir a aplicação da Lei da Ficha Limpa nas eleições de 2010.

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Poder normativo do TSE

O Código Eleitoral nos arts. 1º, parágrafo único e 23, IX, a Lei das Eleições, art. 105 e a Lei dos Partidos Políticos, art. 61 oferecem a base legal para o exercício do poder normativo. Em sessões administrativas, os ministros interpretam e estabelecem instruções e resoluções para aplicar o Código, a Lei das Eleições, a Lei das Inelegibilidades, a Lei dos Partidos Políticos, prestação de contas de partidos políticos e candidatos, alistamento eleitoral, registro de candidaturas e outras matérias referente ao processo eletivo.

Nas eleições municipais de 2012, o TSE já editou três resoluções temporárias importantes para o registro de candidatos: a) Resolução nº 23.373, de 14 de dezembro de 2011, sobre a escolha e o registro de candidatos; b) Resolução nº 23.372, de 14 de dezembro de 2011, sobre os atos preparatórios, a recepção de votos, as garantias eleitorais, a justificativa eleitoral, a totalização, a divulgação, a proclamação dos resultados e a diplomação; c) a Resolução nº 23. 376, de 1º de março de 2012, sobre a arrecadação e os gastos de recursos por partidos políticos, candidatos e comitês financeiros e, ainda, sobre a prestação de contas. É nesta mais recente resolução que, mais precisamente no seu art. 52, § 2º é alvo de uma expressiva mobilização político-partidária contra sua juridicidade. Em resumo, a decisão judicial que desaprovar as contas (as chamadas “contas-sujas”) de candidato implicará o impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral, e, consequentemente, o registro de sua candidatura nas eleições municipais de 2012.

 

Prestação de contas

Todos os candidatos às eleições estão obrigados a prestar contas, de acordo com a Lei 9.504 de 1997, arts. 28 e 29 e a Resolução nº 23.376, no caso das eleições municipais de 2012.

Ao requerer o registro de sua candidatura o candidato se obriga à prestação de contas. Mesmo que venha a renunciar ou seu registro seja negado pela Justiça Eleitoral, terá que prestar contas sobre o período em que participou do processo eleitoral.

Durante a campanha eleitoral, são previstas duas prestações de contas parciais por meio da página da internet criada pela Justiça Eleitoral para essa finalidade. A prestação de contas final deverá ser entregue ao respectivo Juízo Eleitoral. Devem ser especificados os gastos de campanha, por exemplo, comícios, carros de som, santinhos, banners e a origem dos fundos arrecadados, que serão examinados pela Justiça Eleitoral.

A Justiça Eleitoral verificará a regularidade das contas de campanha, decidindo:

I – pela aprovação, quando estiverem regulares;

II – pela aprovação com ressalvas, quando verificadas falhas que não lhes comprometam a regularidade;

III – pela desaprovação, quando verificadas falhas que lhes comprometam a regularidade;

 

 

IV – pela não prestação, quando não apresentadas as contas após a notificação emitida pela Justiça Eleitoral, na qual constará a obrigação expressa de prestar as suas contas, no prazo de 72 horas.

Esta verificação de contas da campanha pela Justiça Eleitoral é norteada pelo devido processo legal, contém contraditório e recursos, conforme os parágrafos do art. 30 da Lei 9.504.

Uma questão crucial na polêmica gerada pelo art. 52, § 2º da Resolução nº 23.376 é se este controle judicial vai efetivamente valer para coibir aqueles que têm suas contas de campanha desaprovadas.

 

O debate sobre os limites do poder normativo do TSE

Argumenta-se que o TSE abusou do seu poder de regulamentar no art. 52, § 2º da Resolução nº 23.376. Os limites desse poder estão expressos no art. 105 da Lei 9.504, alterada em 29/09/09 pela Lei 12.034:

“Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos.”

De fato, a Lei 9.504 não estabelece que a desaprovação de contas pela Justiça Eleitoral gera falta de quitação eleitoral. Uma corrente de opinião afirma que a lei faz referência tão somente à “apresentação de contas”. E adiciona que somente lei no sentido formal – votada pelo Congresso Nacional – poderia criar esta norma.

A Resolução do TSE é um ato normativo secundário, que tem força de lei. Poderia uma resolução dispor sobre a matéria?

Falta de quitação eleitoral não é matéria reservada à lei formal. Não se deve confundir a falta de quitação eleitoral – que é um requisito infraconstitucional de condição de registro de candidatura – com causas de inelegibilidade que são regidas por lei complementar, como a Lei da Ficha Limpa.

A Lei dos Partidos Políticos, no art. 61, afirma também que o Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções para a fiel execução desta lei. Assim, o TSE tem legitimidade para dispor através de resoluções sobre a prestação de contas que afetarão os fundos partidários.

Admitindo que o TSE tem poder de regulamentar assegurado pela legislação eleitoral e que a falta de quitação eleitoral não é causa de inelegibilidade (matéria a ser regida por lei complementar), é cabível que a resolução venha a discipliná-la.

Deve-se salientar que o TSE, na Resolução nº 22.715, que regulou sobre a arrecadação e a aplicação de recursos por candidatos e comitês financeiros e prestação de contas nas eleições municipais de 2008, afirmou no art. 41, § 3º:

 

Sem prejuízo do disposto no §1º, a decisão que desaprovar as contas de candidato implicará o impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral durante o curso do mandato ao qual concorreu.

 

A minirreforma eleitoral de 2009, por omissão do legislador, não incluiu o trecho destacado, fragilizando o controle das prestações de contas ao exigir apenas “a apresentação de contas de campanha eleitoral”.

Na Resolução do TSE de 2012 se tenta restaurar o significado prático e republicano das contas de campanha – que envolvem também recursos públicos oferecidos aos partidos políticos.

 

Como superar a falta de controle?

Vamos supor um caso ilustrativo dos problemas que se quer resolver com a Resolução do TSE de 2012.

Imagine um apresentador de TV chamado Fortunato que decide ser candidato a deputado estadual na Baixada Fluminense em 2010. Ele conta com recursos financeiros e apoio de milicianos. Ele não se elege na disputa eleitoral. Porém, a Justiça Eleitoral, ao examinar suas contas, verifica que o candidato foi financiado pela milícia e suas contas são desaprovadas. O que ocorrerá na prática? Essas contas desaprovadas ficariam sem sanção.

Segundo a legislação vigente, poderia haver uma representação por qualquer partido ou coligação política por abuso do poder econômico, no prazo de 15 dias da diplomação, relatando e indicando provas. Passado esse prazo, a Justiça Eleitoral não poderia praticamente fazer mais nada.

Frente a esse tipo de problema é que surge a resolução em debate. O poder normativo do TSE está oferecendo um mecanismo de controle eficaz e moralizador. Aqueles que tiveram contas desaprovadas pela Justiça Eleitoral não teriam o seu registro de candidatura aprovado nas eleições municipais de 2012.

 

Caso a resolução seja reconsiderada pelo TSE, o apresentador de TV Fortunato pode concorrer a prefeito, outra vez com apoio da milícia.

 

A jurisprudência do TSE

As decisões do TSE, inclusive uma bastante recente, apontam para o critério da proporcionalidade entre a irregularidade ou ilegalidade cometida na campanha e o vulto e contexto da campanha. Nesse sentido, a ementa do Recurso Especial Eleitoral nº 28.448/ AM, de 22 de março de 2012, indica a orientação do TSE:

 

  1. Nos termos do art. 30-A da Lei 9.504/97, qualquer partido político ou coligação (ou, ainda, o Ministério Público Eleitoral, segundo a jurisprudência do TSE) poderá ajuizar representação para apurar condutas em desacordo com as normas relativas à arrecadação e despesas de recursos de campanha.
  2. Na espécie, o candidato recorrido arrecadou recursos antes da abertura da conta bancária específica de campanha, bem como foi – no mínimo – conivente com o uso de CNPJ falso em material de propaganda eleitoral, além de não ter contabilizado em sua prestação de contas despesas com banners, minidoors e cartazes.
  3. Para a aplicação da sanção de cassação do diploma pela prática de arrecadação e gastos ilícitos de recursos de campanha não basta a ocorrência da ilegalidade. Além da comprovação do ilícito, deve-se examinar a relevância do ato contrário à legislação ante o contexto da campanha do candidato. Precedentes.
  4. Na hipótese dos autos, não obstante o caráter reprovável das condutas de responsabilidade do recorrido, verifica-se que o montante comprovado das irregularidades (R$ 21.643,58) constitui parcela de pouca significação no contexto da campanha do candidato, na qual se arrecadou R$ 1.336.500,00 e se gastou R$ 1.326.923,08. Logo, a cassação do mandato eletivo não guarda proporcionalidade com as condutas ilícitas praticadas pelo recorrido no contexto de sua campanha eleitoral, razão pela qual se deixa de aplicar a sanção do § 2º do art. 30-A da Lei 9.504/97.

 

Em resumo, o que se quer verificar é se a ilegalidade na campanha eleitoral teve repercussão importante e se desequilibrou a competição eleitoral. Avalia-se a gravidade dos fatos em cada caso concreto pela Justiça Eleitoral. É provável que em muitos casos se verifique que os equívocos na prestação de contas são formais e sem impacto maior na disputa eleitoral.

Os candidatos que tiverem suas contas desaprovadas têm direito a recurso, conforme previsto na Resolução nº 23.376 de 2012:

 

“Da decisão dos Juízos Eleitorais que julgar as contas dos candidatos, dos comitês financeiros e dos partidos políticos caberá recurso para o Tribunal Regional Eleitoral, no prazo de 3 dias, a contar da publicação no Diário da Justiça Eletrônico (Lei 9.504/97, art. 30, § 5º)”

 

E do acórdão do TRE caberá recurso eleitoral especial ao TSE, nos termos do art. 57 da referida resolução. Essa ampla oportunidade recursal contribui para a morosidade da Justiça Eleitoral.

Em junho de 2012, havia no TSE “1.615 processos pendentes, mais da metade referente a corrupção eleitoral”.

A propósito, nas eleições municipais de 2008, a Polícia Federal abriu 13.909 inquéritos para apurar crimes eleitorais. Nesse levantamento, o Rio de Janeiro foi o estado em que mais candidatos foram investigados: 2.049. E foram indiciadas 486 pessoas.

O Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) – rede de organizações sociais envolvidas na mobilização pela aprovação da Lei da Ficha Limpa – divulgou os dados apresentados na pesquisa “Prefeitos e vereadores cassados por corrupção eleitoral” (ver quadro).

A reação dos partidos na Câmara dos Deputados

à Resolução do TSE

A matéria não estava previamente em pauta e a votação foi rápida. No dia 22 de maio, primeiro votou-se a urgência da matéria e a seguir o mérito. O projeto de lei 3.839/2012, do deputado Roberto Balestra (PP-GO) foi aprovado por 294 a 14 votos.

O projeto de lei altera a Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, que passa a vigorar com as seguintes alterações:

 

“Art. 11. …………………………..

  • 8º …………………………………

III – apresentarem à Justiça Eleitoral a prestação de contas de campanha eleitoral nos termos desta Lei, ainda que as contas sejam desaprovadas.

“Art. 30.

  • 5º A decisão que desaprovar as contas sujeitará o candidato unicamente ao pagamento de multa no valor equivalente ao das irregularidades detectadas, acrescida de 10% (dez por cento).”

 

O projeto de lei segue para o Senado Federal. Porém, esta lei eleitoral não deverá ser válida para as eleições municipais de 2012, porque fere o princípio da anualidade previsto no art. 16 da Constituição Federal:

 

“A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 4, de 1993)”

 

A constitucionalidade da lei dos “contas-sujas” poderá ser questionada por ação direta de inconstitucionalidade no STF por um partido político com representação no Congresso Nacional – como o PSOL, que repudiou o projeto de lei.

Outra iniciativa está em andamento: o pedido de reconsideração pelo TSE da Resolução nº 23.373 de 2012. Além do PT, subscrevem o documento os seguintes partidos: PMDB, PSDB, DEM, PTB, PR, PSB, PP, PSD, PRTB, PV, PCdoB, PRP e PPS.

Os partidos alegam que a inovação afronta a legislação eleitoral e a própria Constituição Federal. O TSE teria criado uma “sanção de inelegibilidade não prevista em lei”, contrariando, assim, a legislação eleitoral e os princípios constitucionais da segurança jurídica e da anterioridade da lei eleitoral.

Afirmam ainda que a minirreforma eleitoral (Lei 12.034/2009) deixou claro que a abrangência da quitação eleitoral inclui apenas a apresentação das contas pelo candidato, afastando a exigência do julgamento do mérito.

A Resolução nº 23.373 foi tomada por maioria de votos e desde então a composição do TSE foi alterada.

Se for mantida a Resolução pelo TSE, caberá, por fim, aos partidos proporem uma ação direta de inconstitucionalidade perante o STF.

A situação política e jurídica é complexa. Os interesses dos políticos profissionais parecem ameaçados por uma medida que pretende levar a prestação de contas de campanhas a ter uma sanção efetiva. Afinal, segundo levantamento do TRE do Rio de Janeiro, se a Resolução do TSE for mantida, 38% dos políticos que disputaram as eleições em 2010 não poderão concorrer nas próximas eleições municipais.

Enfim, como disse o ministro Marco Aurélio Mello, do TSE: “Está se tornando comum cassar jurisprudência de tribunal superior e até do Supremo mediante lei. Mas vamos aguardar os desdobramentos.”

 

O articulista é professor universitário

cesarcaldeira@globo.com

 

  1. Ver a íntegra do debate sobre a Res. TSE 23.376 em: http://www.youtube.com/watch?v=_CGc7L9M-Fo&lr=1&feature=mhee
  2. “Dispõe sobre a arrecadação e a aplicação de recursos por candidatos e comitês financeiros e prestação de contas nas eleições municipais de 2008.”
  3. O art. 26 da Lei 9.504 indica quais são os gastos eleitorais submetidos aos limites da lei.
  4. Ler: art. 30 da Lei 9.504.
  5. Art. 11, § 7º A certidão de quitação eleitoral abrangerá exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, o atendimento a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral e não remitidas, e a apresentação de contas de campanha eleitoral. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
  6. Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 1910.
  7. Consulta nº 1.721-95/DF. Relator: Ministro Gilson Dipp. Ementa: CONSULTA. PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DESAPROVADAS OU NÃO APRESENTADAS. SUSPENSÃO. COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. REPASSE. FUNDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Infere-se da análise do art. 37 da Lei 9.096/95 que o Diretório Nacional, no caso de não apresentar ou ter desaprovada a sua prestação de contas, não pode recolher à Fundação o percentual da respectiva cota do Fundo Partidário que foi suspensa por decisão da Justiça Eleitoral. 2. Consulta respondida negativamente. DJE de 2.3.2012.
  8. Lei 12.034, de 2009.
  9. Art. 30-A. Qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da diplomação, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas à arrecadação e gastos de recursos. (Redação dada pela Lei 12.034, de 2009)
  10. “O levantamento, feito pelo Globo, é baseado em dados do TSE. Da lista de processos, constam candidatos eleitos e derrotados. Além de ações ajuizadas pelos Ministérios Públicos dos estados, há muitas em que vitoriosos e fracassados se acusam de irregularidades. Dos 1.615, nada menos do que 858 processos se referem a suspeitas de corrupção eleitoral – em geral, casos de abuso de poder econômico, associados aos mais variados artifícios de compra de voto.” ALMEIDA, Amanda. “No TSE, 1.615 processos pendentes”, O Globo, caderno Pais, 10/06/2012, p. 3.
  11. CARVALHO, Jailton. “Rio teve 2.409 inquéritos eleitorais: Segundo a Polícia Federal, foi o estado com o maior número de candidatos investigados em 2006 e 2008”, O Globo, caderno O País, 10/09/2010, p. 15.
  12. Disponível em 10 de junho de 2012 em: http://www.mcce.org.br/sites/default/files/RelatorioSintese.pdf
  13. Disponível em 10 de junho de 2012 em: http://agencia.tse.jus.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch.do?acao=get&id=1481100.
  14. “Apenas no Estado do Rio de Janeiro, 949 dos 2.527 candidatos a deputado estadual e federal, governador e senador nas eleições de 2010 tiveram contas consideradas irregulares, de acordo com levantamento do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro.” Cf. ANTONELLI, Leonardo. “Contas-sujas nas eleições”, Jornal: O Globo, Editoria: Opinião, 30/05/2012. Disponível em 10 de junho de 2012 em: https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2012/5/30/contas-sujas-nas-eleicoes O TCE-RJ enviou ao TRE-RJ lista de 499 nomes de pessoas que exerceram funções públicas nos últimos anos e não tiveram as contas de suas administrações aprovadas. Cf. JUMIOR, Cirilo. “TRE-RJ recebe lista com 499 contas sujas” , 1º de junho de 2012. Disponível em 10/06/2012 em: http://www.jb.com.br/rio/noticias/2012/06/01/tre-rj-recebe-lista-com-499-contas-sujas/
  15. ABREU, Diego. “Proibição a contas-sujas sob risco” Correio Braziliense, 27/05/2012.

Disponível em 10 de junho de 2012 em: http://clippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2012/5/27/proibicao-a-contas-sujas-sob-risco.

 

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