Estatuto do desarmamento – Um tiro que não saiu pela culatra

Estatuto do desarmamento – Um tiro que não saiu pela culatra

Glaucio Soares, Cientista social

Daniel Cerqueira, Economista

 

que é o Estatuto do Desarmamento? É uma lei federal (Lei 10.826) que foi sancionada pelo presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, em 22 de dezembro de 2003. Entrou em vigor no dia seguinte, praticamente no fim do ano. Portanto, seus efeitos só começaram a ser sentidos a partir de 2004.

O Estatuto do Desarmamento não deve ser confundido com a Campanha do Desarmamento, que deu à população portadora de armas sem registro uma oportunidade para regularizá-las ou entregá-las, com direito a indenização. A campanha resultou na entrega de 443.719 armas de fogo, que foram destruídas pelo Comando do Exército. Excedeu, em muito, as expectativas, pois a meta era recolher 80 mil armas. Como resultado, a Campanha do Desarmamento foi ampliada até 23 de outubro de 2005.

Houve uma junção de movimentos sociais e educativos com a legislação federal. Muitas organizações participaram da Campanha de Desarmamento, particularmente as que trabalham com a segurança pública.1 Creio que os principais objetivos da Rede Desarma Brasil sejam consolidar e proteger o Estatuto.

Insight Inteligência - artigos e ensaios fora da curva

Os efeitos do ED, da Campanha e das ações de organizações e movimentos sociais não são fáceis de separar. Quando avaliamos os efeitos de um, incluímos, embutidos, os efeitos dos outros. Para fins de simplificação, esses efeitos são tomados como um conjunto, definido como os efeitos do Estatuto do Desarmamento (ED).

O ED ofereceu à polícia um importante instrumento de apreensão tanto de armas quanto de criminosos, uma vez que a posse de armas passou a ser crime. Há países federativos em que cada estado, província ou equivalente promulga sua própria legislação. No Brasil, essa atribuição é federal, o que não impede que os estados implementem suas próprias políticas de segurança. O fato de o Estatuto ser uma legislação de origem federal não significa que ele tenha sido igualmente aplicado em todos os estados. Longe disso. Há, em todos os países, particularmente nos geograficamente extensos e nos federativos, uma grande disparidade entre as regiões e entre as unidades da federação no que concerne a indicadores de desenvolvimento econômico e social (renda per capita, indicadores educacionais e de saúde, esperança de vida ao nascer, mortalidade geral e infantil, IDH etc.) e também de desenvolvimento político, inclusive de cultura cívica.2 A absorção diferenciada do ED explica por que seus efeitos foram diferentes entre os estados e entre as regiões.

 

O mito do efeito dissuasório

da arma em casa

A rationale da oposição do ED se baseia em muitos argumentos e poucos dados. Parte importante da argumentação deriva da afirmação de que as armas em mãos de “cidadãos de bem” têm um efeito dissuasório.

Três teses de doutorado em economia da PUC-Rio, da FGV e da USP demonstraram que a maior disponibilidade de armas de fogo nas cidades causa um aumento significativo na taxa de homicídio, mas não dissuade o criminoso profissional, nem reduz os roubos e/ou furtos.3 Esses resultados confirmam os obtidos fora do Brasil. Donohue fez uma revisão das evidências disponíveis, concluindo:

 

“A totalidade das evidências acerca dos melhores modelos estatísticos sugerem que o direito a portar arma de fogo é associado a uma substancialmente maior taxa de roubos, furtos, estupros e homicídios.”4

 

Segundo outros dois estudiosos norte-americanos, que são coordenadores do Crime Working Group do National Bureau of Economic Research (NBER), “Os novos resultados empíricos não fornecem suporte para o efeito dissuasor de posse de armas sobre crimes. Em vez disso, nossa análise conclui que a taxa de roubo a residências tende a aumentar com a prevalência de armas na comunidade”.5

Ainda que a arma de fogo possa funcionar como uma bengala emocional, fazendo com que quem a porte se sinta mais seguro, ela não repele os bandidos; ao contrário, atiça a cobiça por um bem importante para eles. Além desse risco, aumenta a probabilidade de mortes e ferimentos domésticos, aumentando a taxa de acidentes, de homicídios domésticos6, de violência doméstica e de suicídios, colocando em risco a vida do proprietário e de seus familiares.7 Em 2001. Killias et al., analisando dados de vários países, demonstraram que a presença de armas de fogo na casa se correlacionava intimamente com os suicídios com armas de fogo, com a taxa de homicídios com armas de fogo em que uma ou mais mulheres foram vítimas e assaltos relacionados com armas de fogo. Concluíram que a presença de armas na casa aumenta a mortalidade e não o reverso.8

 

Quatro casos extremos

de controle de armas e suas taxas de mortes por armas de fogo

A análise de casos extremos é muito útil, a despeito de suas limitações. Pode esclarecer, sugerir associações e caminhos, mas não testa a validade de hipóteses para todas as observações possíveis. Selecionamos três casos de países com taxas inferiores a um por cem mil habitantes em dois anos recentes e uma população superior a dois milhões de habitantes. São a Coreia do Sul, o Japão e Cingapura. Adicionamos a China devido ao fato de ter a taxa de um, com tendência claramente descendente na última década. Porém, a utilidade das comparações está ligada aos casos que entram nas comparações e aos que são deixados de fora. E casos importantes têm sido deixados de fora das análises. Esses países asiáticos são deixados de fora das argumentações favoráveis às armas. Queremos recuperar esses casos para analisá-los.

Nos estudos que comparavam o crime e a violência, há até bem pouco tempo as comparações eram prejudicadas pela multiplicidade de idiomas que os pesquisadores teriam que dominar para poder incluir todos os países relevantes. Felizmente, algumas instituições tomaram a si essa tarefa, e hoje temos acesso a vários bancos de dados por meio da internet.9

A Coreia do Sul tem uma legislação sobre armas de fogo que é das mais duras do planeta. Há permissões para usar para esporte e caça, mas as armas devem ser guardadas na delegacia policial mais próxima. A pena pela propriedade, porte ou uso indevido é duríssima, podendo chegar a dez anos de prisão, além de multa, que pode atingir 18 mil dólares. Não obstante, devido a sua história de conflitos com a Coreia do Norte e, antes disso, com o Japão, o serviço militar é obrigatório e sério, exigido de todos os homens. Com isso, a população masculina no país tem treinamento no uso e cuidado com as armas. O resultado, esperado: dados relativos a 2006 mostram que a taxa de homicídios foi zero.

No Japão, não existe o direito a ser proprietário de armas. Para se obter uma licença, é necessário demonstrar necessidade para caça e o tiro ao alvo. As exigências são múltiplas, assim como os impedimentos: pessoas com problemas mentais, dependência química, ficha criminal (inclusive violência). Requisitos: idade mínima 18 anos (20 anos para armas de caça e 14 para armas de ar comprimido), demonstração de competência no manejo de armas, e mais.10

Essas restrições fazem do Japão um dos países com menor número de armas em mãos de particulares em relação à população: ocupa o 164o lugar entre 178 países.11

A taxa de homicídios no Japão em 2010, 11 e 12 foi de 0,3 por 100 mil habitantes12; desde 1994, ela é inferior a 0,7. Em 2011 houve 11 homicídios e, em 2008, 47 suicídios com armas de fogo em todo o país. São os últimos anos em que há dados comparáveis com a base mundial.

Cingapura é outro caso importante que tem sido deixado de fora das argumentações. A legislação mais relevante é de 2003, o Ato sobre Armas e Explosivos n° 200330 e o Ato 31, sobre violações da legislação sobre armas. Não há direito à propriedade de armas. As exigências da licença incluem critérios policiais e criminais, médicos, psiquiátricos e associação a um clube de tiro ao alvo. Cingapura ocupa o 163º lugar na ordem dos países pelo número de armas em mãos de particulares em relação à população.

A taxa de homicídios por 100 mil habitantes em Cingapura em 2011 foi 0,3! É inferior a um por cem mil hbs. O último homicídio com arma de fogo foi em 2008, ano no qual houve cinco suicídios com armas de fogo. A população estimada de Cingapura é cerca de cinco milhões e meio. Cingapura é outro modelo de segurança.

A China também tem uma legislação que restringe o acesso a armas de fogo. A última legislação data de 1996.13 Os dados chineses não são bons. Sua posição no elenco de países por armas em mãos privadas é 102º. A última taxa de homicídios com qualquer meio data de 2010 e é de um por cem mil habitantes. Entre 2002 e 2010, o número de homicídios por qualquer causa caiu pela metade. A China é usada pelo lobby das armas como exemplo negativo, não por ser um caso extremo de violência civil letal, mas porque é uma ditadura… e comunista ainda por cima. O lobby abandona a questão sobre se o controle de armas funciona na China, focando no fato de que é um país totalitário e suas políticas devem ser rejeitadas.14

 

Os efeitos do Estatuto do Desarmamento

Há várias pesquisas científicas que mostram que o Estatuto do Desarmamento (ED) conteve e diminuiu a escalada de homicídios, que vinha crescendo regularmente desde 198015, como Cerqueira, Cerqueira e De Mello16, Justus e Kassouf17, entre outros.

Tanto para organizar as evidências quantitativas sobre a causalidade da prevalência de armas de fogo e a violência letal quanto para estimar o efeito do Estatuto do Desarmamento sobre a taxa de homicídio e de mortes por armas de fogo, há a necessidade de superar dois problemas metodológicos:

  1. A indisponibilidade de boas informações acerca da prevalência de armas de fogo nas localidades; e
  2. A endogeneidade nessa relação, que pode fazer com que o coeficiente estimado entre armas e crimes represente uma correlação espúria, impedindo que este possa ser interpretado no sentido de causalidade.

Os trabalhos acima apontados usaram estratégias distintas para contornar tais problemas, mas chegaram a conclusões qualitativamente semelhantes: 1) mais armas de fogo causam mais homicídios; e 2) o ED diminuiu os homicídios.

Além disso, recentemente Cerqueira mostrou que é um mito a tese de que o cidadão de bem armado consegue dissuadir criminosos profissionais, uma vez que nenhum efeito estatisticamente significativo foi observado na relação entre armas de fogo e roubos e furtos.

A indisponibilidade de dados confiáveis sobre prevalência de armas ao longo do tempo existe mesmo nos países desenvolvidos, como nos EUA. A solução a essa questão passa pela utilização de proxies, que são medidas indiretas que possuem alta correlação com a prevalência das armas de fogo. A esse respeito, Cerqueira et al. (2014) apontam que a única proxy internacionalmente reconhecida como de boa qualidade é a proporção de suicídio por arma de fogo em relação ao total de suicídios. Esses autores pontuam: “Kleck, em 2004, examinou a validade de 25 proxies de medida de disponibilidade de arma de fogo ao nível de município, estado e país de 1972 a 1999.18 A única proxy que se correlaciona bem com a proporção de domicílios com pelo menos uma arma de fogo, estimada da pesquisa domiciliar norte-americana General Social Survey, é a proporção de suicídios cometidos com arma de fogo. Killias19 e Briggs e Tabarrok20 também apresentam evidências semelhantes.”

A questão da endogeneidade, que concorre para que os coeficientes estimados possam ter sérios vieses e não sejam consistentes, tem origem em dois problemas, na causalidade reversa (ou simultaneidade) e nas variáveis omitidas.

Para entender a questão, suponha que pudéssemos observar a correlação entre armas de fogo e taxa de homicídios, utilizando dados de i municípios, ao longo de t períodos. Ainda que documentássemos uma correlação positiva entre essas duas variáveis nas cidades observadas, ao longo do período estudado, não estaríamos credenciados a fazer qualquer afirmação que armas causam homicídios.

Em primeiro lugar, por que o sentido da causalidade pode ser inverso, por exemplo, se acontecer das pessoas se armarem para se defenderem exatamente nas cidades onde há mais crimes (problema da causalidade reversa); em segundo lugar, é possível que existam outras razões ou fatores que afetam tanto a prevalência das armas de fogo quanto a taxa de homicídio nas cidades. Por exemplo: o bom trabalho da polícia, a renda per capita, etc., que não foram incluídas na análise. É o conhecido problema de variáveis omitidas no modelo.

No caso da renda, o problema seria trivialmente resolvido ao se fazer uma regressão multidimensional e incluir a renda como variável de controle entre os regressores. Todavia, nem sempre é possível achar uma base de dados com as variáveis que cremos serem importantes por interferir nessa relação e, muitas vezes, não conseguimos desenvolver um modelo teórico que inclua todas as variáveis relevantes que interfiram nessa relação.

Fizemos uma opção de usar um simples modelo de regressão e não um modelo de séries temporais, devido ao reduzido número de observações. O cálculo não segue a robustez de modelos com identificação causal (para lidar com esse problema há o Daniel Cerqueira já escreveu dois trabalhos, já mencionados).21

Uma pequena preocupação, técnica, deriva do uso do CID 10, que começou em 1996, o que reduziu drasticamente o tempo, e o número de observações, porque nossos dados são anuais. Há dois pequenos desafios: um de compatibilizar as duas classificações, CID 9 e CID 10 e o outro, difícil de mensurar, se refere à fidedignidade dos dados do SUS, que não é uma constante no tempo. Os dados têm melhorado. Já experimentamos com os dados retroagindo até 1979 ou 1980, com resultados semelhantes. Esse gráfico também sugere um crescimento linear.

Finalmente, com um número tão limitado de observações, muitos aconselham a não usar Box-Jenkins, inclusive os próprios George Box e Gwilym Jenkins recomendavam um mínimo de 50 observações para usar um modelo ARIMA. Há trabalhos que recomendam o uso de regressões (e não de modelos ARIMA) para previsões com poucas observações.22 Com oito observações até e inclusive a promulgação do ED e apenas dez depois, resultados robustos são difíceis de obter.

Por outro lado, ainda que as correlações não signifiquem causalidade, muitas vezes sugerem problemas reais – que acontecem – chamam a atenção para eles e ilustram “fatos estilizados”.

O Gráfico 1 ilustra a correlação entre a taxa de homicídio e suicídio por arma de fogo por 100 mil habitantes; e uma proxy de difusão de armas de fogo23. Verifica-se que desde 1980 essas duas curvas cresciam de forma regular, cessando o crescimento exatamente em 2003, o ano da sanção do ED.

O Gráfico 2 mostra que, de 1979 até 2003, antes do Estatuto, portanto, mais de meio milhão de brasileiros morreram vítimas de armas de fogo. Cada ano morriam o equivalente ao ano anterior mais mil trezentos e sessenta pessoas.

Os dados mais básicos já sugerem o papel crucial que o ED desempenhou para interromper a escalada dos homicídios no Brasil. Entre 1980 e 2003 (ano da sanção do ED), o número de homicídios por arma de fogo aumentou de 6.104, para 36.576, em 2003, um aumento médio de 8,36% a cada ano. Já em 2013 o número de homicídio chegou a 38.578, um aumento anual de 0,53% ao ano, no período pós-estatuto.

Ou seja, o crescimento médio anual de pessoas assassinadas por arma de fogo antes do estatuto era mais de 15 vezes maior do que o observado após o estatuto.

O Gráfico 4 é sugestivo. Combina o número total de óbitos por arma de fogo entre 1996 e 2003 e a projeção da sua tendência temporal linear, com os dados efetivamente observados entre 2004 e 2013, inclusive. Note que a evolução desses óbitos, no período anterior ao Estatuto também se aproxima de uma linha reta, em que a regressão de tendência assinala que o poder explicativo dessa regressão é altíssimo, com o R2 mostrando que 98% da variância dos dados são explicados pelo modelo.

Segundo extrapolações que nós fizemos, se o crescimento das mortes por armas de fogo (homicídios, suicídios e acidentes) se desse na mesma velocidade que vinha tendo antes do estatuto, mais 121 mil pessoas seriam mortas por arma de fogo no Brasil, entre 2004 e 2013. O controle das armas de fogo ocasionado pela sanção do ED foi fundamental para poupar essas vidas.

A regressão estimada foi: óbitos = 2014,8*t +24166, onde t = 0, …, 18, que referem-se aos anos entre 1996 a 2013. Com base nessa regressão e substituindo os valores, calculamos o número de óbitos tendencial (entre 1996 e 2013).24 Ao subtrair o número de óbitos em cada ano, em relação ao número observado, concluímos que 121 mil pessoas deixaram de ser mortas após o ED, caso a tendência linear verificada antes do ED se perpetuasse.

Essas duas análises não possuem o rigor científico que nos permitiria afirmar que foi somente o ED o responsável pela mudança da escalada dos óbitos por armas de fogo que assolava o país desde 1980, mas trazem de forma simples fatos estilizados compatíveis com outras evidências científicas metodologicamente mais rigorosas que demonstraram o papel extremamente relevante do ED.

A escala do total de vidas salvas, permite afirmar que o Estatuto foi uma das políticas públicas que mais beneficiou o Brasil.

Bons governos salvam vidas.

 

Glaucio Soares é professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Rio de Janeiro (IESP-UERJ).

soares.glaucio@gmail.com

 

Daniel Cerqueira é diretor de Estudos e Políticas do Estado das Instituições e da Democracia do IPEA.

daniel.cerqueira@ipea.gov.br

 

NOTAS DE RODAPÉ

 

  1. Entre elas o Viva Rio, o ISER, o Instituto Sou da Paz. Uma das organizações mais importantes nessa tarefa foi a Rede Desarma Brasil – Segurança, Justiça e Paz, criada em março de 2005.
  2. Hipotetizamos que essas diferenças diminuem com o desenvolvimento político do país.
  3. A tese de Daniel Cerqueira, que recebeu os dois mais importantes prêmios de economia do Brasil (Haralambos Simeonidis da Associação Nacional de Centros de Pós-Graduação em Economia (ANPEC) e o prêmio BNDES): http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/download/Concurso0212_33_premiobndes_Doutorado.pdf, a tese de Gabriel Hartung: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/6616/Tese%20de%20Doutorado%20-%20Gabriel%20Hartung.pdf?sequence=1 e a tese De Marcelo Justus: file:///C:/Users/r12062161/Downloads/Marcelo_Justus_dos_Santos.pdf
  4. “The Impact of Right to Carry Laws and the NRC Report: The Latest Lessons for the Empirical Evaluation of Law and Policy”. Disponível em: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2443681
  5. Philip J. Cook, Jens Ludwig, The Effects of Gun Prevalence on Burglary: Deterrence vs Inducement: http://www.nber.org/papers/w8926
  6. Que, nos Estados Unidos, afetam mais homens e mulheres negras do que brancos, e são facilitados pela presença de arma de fogo em casa. Ver Dugan, L., Nagin, D.S. & Rosenfeld, R. (2003). Exposure reduction or retaliation? The effects of domestic violence resources on intimate-partner homicide. Law & Society Review, 37, 169-198.
  7. Há mais de uma década Soares alertava sobre o perigo da arma em casa: SOARES, G. A. D. Quem é que a sua arma vai matar? Correio Braziliense, Brasília, p. 6 – 6, 25 jun. 2002.
  8. Killias, M.; Rindlisbacher, M. (2001). “Guns, violent crime, and suicide in 21 countries”. Canadian Journal of Criminology 43 (4): 429–448.
  9. Um dos que recomendamos é uma contribuição da Escola de Saúde Pública da University of Sydney. Ver http://www.gunpolicy.org/
  10. Parker, Sarah. 2011. “Balancing Act: Regulation of Civilian Firearm Possession.” Small Arms Survey 2011: States of Security; Annex 9.1, pp. 38-47. Cambridge: Cambridge University Press. 6 July. Annex 9.1: Overview of Owner Licensing Criteria and Genuine Reasons for Owning a Firearm.
  11. Karp, Aaron. 2007. “Completing the Count: Civilian firearms – Annexe online.” Small Arms Survey 2007: Guns and the City; Chapter 2 (Annexe 4), p. 67 refers. Cambridge: Cambridge University Press. 27 August.
  12. UNODC. 2013. “Homicide in 207 Countries – Japan.” Global Study on Homicide 2011: Trends, Context, Data; Statistical Annex (with online datasets). Vienna: United Nations Office on Drugs and Crime. 26 June.
  13. China. 1996. “Law on the Control of Firearms.” Law of the People’s Republic of China on the Control of Firearms; Article 1 (1996). Beijing: President of the People’s Republic of China. 1 October.
  14. Economicamente, a China, a segunda economia mundial, dificilmente poderia ser definida como comunista, ao lado de Cuba e da Coreia do Norte. É um arranjo institucional novo.
  15. Em 1979 foram publicados os primeiros resultados nacionais; 1980 é usado com frequência por ser ano censitário.
  16. Daniel Cerqueira & João Manoel Pinho de Mello, 2013. “Evaluating a National Anti-Firearm Law and Estimating the Causal Effect of Guns on Crime,” Textos para discussão 607, Department of Economics PUC-Rio (Brazil).
  17. Marcelo Justus dos Santos e Ana Lúcia Kassouf, Avaliação de Impacto do Estatuto do Desarmamento na Criminalidade: Uma abordagem de séries temporais aplicada à cidade de São Paulo, em Economic Analysis of Law Review, V. 3, nº 2, p. 307-322, Jul-Dez, 2012.
  18. Measures of gun ownership levels for macro-level crime and violence research. Journal or Research in Crime and Delinquency, 41, 3-36. Convém mencionar que Gary Kleck, David J. Bordua, Professor of Criminology na Florida State University, é citado frequentemente pelos defensores das armas. É o autor de Point Blank: Guns and Violence in America e de Targeting Guns: Firearms and Their Control (Social Institutions and Social Change.
  19. International correlations between gun ownership and rates of homicide and suicide. CMAJ. May 15, 1993; 148(10): 1721–1725.
  20. Firearms and suicides in US states. Justin Thomas Briggs, Alexander Tabarrok. International Review of Law and Economics, Volume 37, March 2014, Pages 180–188 . This study investigates the relationship between firearm prevalence and suicide in a sample of all US states over the years 2000–2009. Ver http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S014481881300077X
  21. http://www.econ.puc-rio.br/uploads/adm/trabalhos/files/td607.pdf http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/download/Concurso0212_33_premiobndes_Doutorado.pdf.
  22. Ver, por exemplo, Small-sample forecasting regression or Arima models? Tilak Abeysinghe, Uditha Balasooriya e Albert Tsui, dos Departamentos de Economia e de Estatística e Probabilidade Aplicada da National University of Singapore.
  23. A proxy aqui equivale à proporção entre homicídios e suicídios por arma de fogo, em relação ao total de eventos dessa natureza, por qualquer meio ou instrumento.
  24. Começamos uma das análises em 1996 porque o Brasil adota o sistema de classificação das mortes da OMS, que mudou do CID 9 para o CID 10 naquele ano. Talvez seja um excesso de prudência porque essas mudanças afetaram pouco os homicídios, os suicídios e as mortes acidentais por armas de fogo.
  25. Participaram nas pesquisas artesanais para este artigo Gilmar Alves, Bruna Felice, Barbara Lannes, Caio de Velasco e Letícia de Velasco.

 

 

 

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