Notas sobre a defesa civil: um diálogo entre a Cidade Imperial e a Rainha Vermelha

Notas sobre a defesa civil: um diálogo entre a Cidade Imperial e a Rainha Vermelha

Introdução

Este artigo visa atender à necessidade de reflexão sobre a defesa civil no Brasil, reconstituindo as perspectivas históricas que influenciaram a forma como o setor aborda os grandes desastres. Para dar materialidade às discussões, a realidade do município de Petrópolis é brevemente discutida, escolha que atendeu ao imperativo imposto pelos desastres recém-sofridos pela cidade, decorrentes das chuvas torrenciais do dia 15 de fevereiro. Considerando as múltiplas dimensões da tragédia e a complexidade do tema, o artigo utilizou, como fio condutor, as concepções e práticas vinculadas ao paradigma do enfrentamento, tal como proposto em “As Cinco Faces de Apophis: sobre males compartilhados, paradigmas de segurança e defesa planetária” (MARTINS, 2021).

O texto tem início com a descrição das abordagens pioneiras de estudo dos desastres, que precederam a criação da defesa civil, particularmente a tese sobre o desastre de Halifax (1920) e o estudo das fases do desastre (1932). Em seguida são apresentados elementos essenciais sobre a gênese da defesa civil na Grã-Bretanha durante a 2ª Guerra Mundial (2ª GM) e a sua influência na construção da defesa civil brasileira. Seguem-se as discussões sobre (1) a inserção da ciência dos desastres no campo dos Estudos Estratégicos no período do Pós-2ª Guerra Mundial e (2) o processo de internacionalização da política e da pesquisa científica no campo, a partir da década de 1980. Tomando por base a perspectiva construída, são evidenciados elementos que contribuíram para a conformação contemporânea da cidade de Petrópolis e das formas de enfrentamento dos desastres que emergiram.

Conclui-se que as políticas e práticas da defesa civil brasileira guardam aderência às perspectivas históricas e sociais construídas sobre o desastre na primeira metade do século XX e que foram mobilizadas a partir da década de 1960 para o trato dos desastres originados por extremos hidrometeorológicos. Nota-se ainda que esse paradigma, embora tenha preservado suas características centrais, sofreu modificações sensíveis nos últimos 40 anos, motivadas pela agenda proposta pela Organização das Nações Unidas (ONU) nas três grandes conferências sobre desastres (1994, 2005 e 2015), pela internacionalização das redes de pesquisa em geociências e engenharia civil.

No Brasil, a reverberação da influência internacional se traduziu na intensificação do diálogo entre praticantes, políticos e cientistas, processo catalisado pelo desastre da Região Serrana de 2011 e que gerou importantes mudanças no setor. Outrossim, sobre o caso de Petrópolis, conclui-se preliminarmente que o aumento da frequência e da severidade dos eventos meteorológicos extremos, aliada à ampliação da população vulnerável ao longo dos séculos XX e XXI, apequenam os avanços recentes na abordagem dos riscos e desastres. A magnitude dos impactos vem esgarçando a capacidade de ação mobilizável pelo paradigma do enfrentamento, o que exige a adoção de perspectivas mais amplas, que elejam a preservação da vida como eixo estruturante da gestão pública, das atividades produtivas e da ação comunitária. Iniciativas que vão muito além dos aprimoramentos da defesa civil.

Perspectivas históricas

Insight Inteligência - artigos e ensaios fora da curva

1º Ato: abordagens pioneiras

Na manhã do dia 6 de dezembro de 1917, um navio francês, o Mont Blanc, e um navio norueguês, o IMO, colidiram no canal de acesso ao Porto de Halifax, cidade litorânea localizada na costa atlântica do Canadá. O acidente provocou a detonação dos explosivos e inflamáveis embarcados no Mont Blanc, resultando na maior explosão da história até então e um saldo de 1.963 vítimas fatais e 9.000 feridos (SCANLON, 1997).

De 1919 a 1920 o acidente canadense foi objeto da pesquisa de doutorado de Samuel Henry Prince (1886-1960) no curso de Ciências Políticas da Universidade de Columbia em Nova Iorque. Sua história de vida o envolveu com o tema de um modo muito peculiar. Prince era um padre católico com mestrado em Psicologia, que participara das buscas a sobreviventes do naufrágio do Titanic em 1912 e do socorro às vítimas de Halifax (SCANLON, 1988).

A escolha do tema como cientista se deu após o acidente, o que implica perceber que os dados utilizados na pesquisa não foram colhidos durante o evento. Sua tese “Catastrophe and Social Change Based Upon: a sociological study of the Halifax disaster” foi publicada em 1920 e pode ser considerada o primeiro estudo sistemático sobre desastres (DYNES; QUARANTELLI, 1993).

Prince registrou fenômenos que mais tarde seriam observados em outros eventos de grande vulto, como: o surgimento espontâneo de grupos de socorro aos feridos e desabrigados, as tensões entre as lideranças locais e as equipes profissionais, a ausência de planos de contingência, o intenso fluxo de doações e voluntários, e a inadequação dos procedimentos burocráticos às demandas urgentes do pós-desastre (PRINCE, 1920). Ele caiu igualmente em armadilhas ao se fiar em relatos jornalísticos sensacionalistas, reproduzindo mitos comuns no campo. Todavia, considerando o ineditismo do seu trabalho e a ausência de instrumentos adequados de coleta de dados, seus achados servem ainda hoje como útil introdução à pesquisa no campo, tanto pelos acertos como pelos erros.

Encontramos na tese elementos que delimitam, até os dias de hoje, aspectos e concepções de interesse no campo. O desastre é entendido como um evento súbito, que promove grave destruição e tem uma natureza fortuita, concepção que privilegia o estudo das ações de resposta (incluindo a preparação prévia), da mudança social (incluindo a reconstrução das áreas afetadas e a assistência às vítimas) e do comportamento individual e coletivo em circunstâncias excepcionais.

Embora a perspectiva de Samuel Prince estivesse perfeitamente inserida no paradigma do enfrentamento, não coube a ele a popularização e a perpetuação dessa abordagem. Franklin H. Giddings (1855-1931), seu mentor, faleceu em 1931, e o interesse pela mudança social como fenômeno sociológico (marca importante do seu trabalho) foi dissociado do estudo de grandes desastres por trabalhos como “Social Change” (1922) de William Ogburn (1886-1959) (DYNES; QUARANTELLI, 1993).

Um raro fio condutor do legado canadense pode ser encontrado no trabalho do sociólogo Lowell Juilliard Carr (1885-1963). Em “Disaster and the Sequence-Pattern Concept of Social Change”, publicado em 1932, Carr apresenta a hipótese de que as mudanças sociais decorrentes dos desastres se desenvolvem em três fases bem definidas, que podem ser igualmente observadas em outros tipos de mudança, como as populacionais, culturais e relacionais (CARR, 1932). A primeira é denominada período preliminar, fase em que as condições necessárias ao desencadeamento do desastre estão se estabelecendo; Carr utiliza Halifax como oportuna ilustração, afirmando que essa fase durou 23 minutos e abrangeu o período compreendido entre a colisão dos navios e o abandono do Mont Blanc à deriva pela tripulação em pânico (CARR, 1932, p. 211 tradução nossa). Sobre a fase seguinte, Carr afirma:

Uma segunda fase começa com o início real das forças catastróficas. Nem toda tempestade de vento, tremor de terra ou chuva é uma catástrofe. Uma catástrofe é conhecida por suas obras; isto é, pela ocorrência de um desastre. Enquanto o navio enfrentar a tempestade, enquanto a cidade resistir aos choques da terra, enquanto os diques se sustentarem, não haverá desastre. É o colapso das proteções culturais que constitui o desastre propriamente dito. As mortes, ferimentos e outras perdas que se seguem a esse colapso são partes integrais da calamidade, mas, para os propósitos atuais, são essencialmente consequências do desastre, não o desastre propriamente dito. Esta fase chamaremos de fase de deslocamento e desorganização (CARR, 1932, p. 211, tradução nossa).

Ainda de acordo com Carr (1932), após a fase de deslocamento e desorganização, segue-se a fase de reajustamento e reorganização, momento em que as pessoas e instituições se adaptam às circunstâncias impostas pelo impacto do desastre, tais como o socorro dos feridos, acolhimento dos desabrigados e a interrupção de serviços essenciais (CARR, 1932). Essa abordagem foi precursora do moderno ciclo de gerenciamento de emergências, amplamente adotado a partir da década de 80 (DAHLBERG; RUBIN; VENDELØ, 2015); mas não só a proposta de fases, mas também uma proposta de classificação de desastres que leva em consideração a forma como o evento evolui no tempo (instantâneo ou progressivo) e a amplitude do colapso cultural (focalizado ou difuso) (CARR, 1932).

As discussões de Carr (1932) foram os últimos vestígios da ciência dos desastres fundada por Samuel Prince. Uma lacuna se estabeleceria nos anos 30 e 40, até que as políticas e práticas britânicas na 2ª Guerra Mundial reavivassem o paradigma do enfrentamento a partir da construção e operação de um sistema estatal de resposta a desastres, idealizado para enfrentar as consequências dos bombardeios alemães.

Nascia a Air Raid Precaution (ARP), mais tarde renomeada Civil Defense (CD), e sua imensa comunidade de prática, envolvendo lideranças políticas, bombeiros, voluntários, profissionais da saúde, educadores, pesquisadores e a população em geral, num arranjo de relações em que a separação entre a “sociedade civil” e a administração pública era tênue, como no ideário de Sérgio Buarque de Holanda (2004, p. 188): “As forças superiores da sociedade devem ser como um contorno congênito a ela e dela inseparável: emergem continuamente das suas necessidades específicas e jamais das escolhas caprichosas”.

Para dar seguimento às discussões deste artigo, foram selecionados, entre as atividades da defesa civil, os processos de evacuação no Reino Unido entre 1938 e 1939. A escolha seu deu por dois motivos. Em primeiro lugar, embora lógica, a investigação das operações de combate a incêndios e resgate de feridos não proporciona acesso às limitações do paradigma do enfrentamento, dada a centralidade que as ações de resposta possuem dentro dessa abordagem e o emprego prevalente de forças especializadas. Em segundo lugar a evacuação é uma das atividades da defesa civil que mais envolve a participação da população, revelando problemas subjacentes às tragédias propriamente ditas.

2º Ato: a gênese da defesa civil no Reino Unido

As décadas de 20 e 30 testemunharam um interesse crescente e deliberado das grandes potências pela proteção de civis contra ataques aéreos. A circulação de informações aconteceu até mesmo entre antagonistas, como o Reino Unido e a Alemanha, dado que a defesa civil era considerada parte da defesa nacional, o que tornava a inovação alheia um objeto de estudo para a inteligência militar. Uma ilustração oportuna pode ser encontrada na coleta de informações pela inteligência britânica durante visita do subsecretário Geoffrey George à Alemanha, em janeiro de 1938.

Oficiais britânicos ficaram impressionados com o sucesso da RLB no treinamento de milhões de civis alemães – incluindo 800.000 guardas domiciliares – para extinguir incêndios em casas, limpar sótãos de materiais inflamáveis e repintar casas com tinta antichama. Eles relataram os frequentes exercícios de blecaute realizados em vilas e cidades por toda a Alemanha. Algumas autoridades britânicas também observaram que as autoridades alemãs focaram sua defesa civil na preparação para extinguir bombas incendiárias em detrimento das atividades de neutralização de bombas de gás. Os alemães acreditaram que seus inimigos provavelmente não usariam gás venenoso de forma ostensiva, enquanto o governo britânico se concentrou em distribuir máscaras de gás para cada cidadão – o que se mostraria desnecessário porque nenhum dos lados lançaria bombas de gás (GARON, 2016, p. 6, tradução nossa).

Em 12 de março de 1938 os contornos do projeto nazista se revelaram quando a Áustria foi anexada pela Alemanha. Em maio, a então Checoslováquia ordena a mobilização de suas tropas, temendo uma invasão alemã. No mesmo mês, os britânicos intensificam os preparativos de proteção dos civis, ponderando a evacuação de crianças em idade escolar, gestantes, enfermos e idosos. Em 25 de setembro, a Air Raid Precaution é mobilizada e, no dia 29, o governo publica apressadamente um plano para evacuar dois milhões de pessoas dos centros urbanos para o interior. As ações do plano seriam iniciadas no dia seguinte, com a evacuação de 500 mil crianças em idade escolar.

No dia 30 de setembro, um Hitler relutante, aconselhado por Mussolini, concorda com uma proposta formulada por britânicos e franceses em que os Sudetos seriam cedidos pacificamente à Alemanha pelo governo checo. Assim não haveria uma invasão. No mesmo dia o primeiro-ministro britânico, Neville Chamberlain (1869-1940), faria a sua declaração icônica: “Paz para o nosso tempo”, ao retornar de Munique, onde o tratado de paz fora assinado (OVERY; IMPERIAL WAR MUSEUM [GREAT BRITAIN], 2009).

Diante da reviravolta, a evacuação é cancelada de última hora. Outrossim, a crise de setembro provocaria discussões políticas e o aprimoramento dos planos, à luz dos trabalhos da Comissão de Evacuação de 1938. Em decorrência, a responsabilidade sobre a evacuação é transferida para os setores de saúde e educação, e o país é dividido em três subáreas: (1) evacuação, (2) recepção e (3) neutra (ANDERSON; GREAT BRITAIN. COMMITTEE ON EVACUATION, 1938). Essa divisão tornou-se pública em proveito da coordenação nacional, enquanto o Ministério da Guerra mantinha sob sigilo mapas de análise de vulnerabilidade a bombardeios aéreos (TITMUSS, 2014, p. 24).

Em janeiro de 1939 as famílias britânicas são solicitadas a cooperar com as pesquisas da defesa civil, levadas a cabo pelas voluntárias do recém-criado Women’s Voluntary Service (WVS); era preciso levantar não só a demanda de futuros refugiados como também a oferta de vagas de hospedagem nas regiões de recepção (MAWSON, 2016). Em março de 1939 a Alemanha ocupa a Checoslováquia muito além dos Sudetos, testando os limites da tolerância britânica e francesa. Diante da escalada da crise, as famílias britânicas são estimuladas a registrarem seus filhos para a evacuação, e ensaios se tornam frequentes.

Em 23 de agosto a desesperança e o sentimento de urgência tomam conta do país, quando os jornais noticiam o tratado de não agressão celebrado entre a Alemanha e a URSS. Eram férias de verão e as crianças estavam em casa, o que exigiu do Ministério da Saúde a expedição de notificações de regresso antecipado para alunos e professores (MAWSON, 2016). Na manhã do 31 de agosto o município de Londres recebe a ordem de iniciar a evacuação (LCC,1940), pondo em marcha os planos meticulosamente elaborados desde a Crise de Munique.

Em 1º de setembro de 1939 tem início a 2ª GM. Em Londres a população em geral não imaginava que a guerra seria tão longa e brutal como os seis anos seguintes atestariam. Mas o medo dos bombardeios era vívido e suficiente para mover um êxodo de proporções bíblicas. John Hawkins relata as lembranças de sua mãe, quando a evacuação foi iniciada.

Certa manhã, carregados de mochilas, máscaras de gás, malas e sobretudos, fomos todos mais uma vez enfileirados no pátio da escola e contados. Mas, em vez de ser devolvidos às nossas salas de aula, Rose e eu recebemos uma carta e fomos mandados direto para casa. A carta aparentemente era para informá-la de nossa provável evacuação e pedia que ela fosse à escola naquela mesma noite, tanto para assinar seu consentimento final quanto para receber todos os detalhes necessários. A última frase foi fortemente sublinhada e disse de forma bastante simples, “A evacuação deve ocorrer imediatamente”. Olhamos com os olhos arregalados de espanto para a repentina enxurrada de lágrimas de angústia de mamãe enquanto ela lia (MAWSON, 2016, p. 13, tradução nossa).

E de fato a evacuação teve início. Em Londres foram estabelecidos 1.589 pontos de reunião e 168 estações de embarque, de onde os evacuados seguiram para 271 locais nas regiões de recepção (LCC, 1940). O metrô, os trens e os ônibus icônicos de dois andares foram mobilizados para o transporte de 827.000 alunos desacompanhados, 524.000 mães e crianças em idade pré-escolar juntas, quase 13.000 mulheres grávidas, 7.000 pessoas com necessidades especiais e 103.000 professores e ajudantes (CALDER, 2012, p. 37).

A despeito dos temores (perfeitamente justificáveis), nenhuma criança se perdeu e não houve um único acidente ou vítima. Esse foi o ato mais dramático dentro de um movimento migratório maior, que se desenvolveu entre junho e setembro de 1939, deslocando entre 3,5 e 3,7 milhões de pessoas das áreas consideradas perigosas para as áreas seguras (CALDER, 2012, p. 35). A evacuação pública era parte de uma estratégia maior, que incluía também o estímulo à evacuação por meios próprios para aqueles que possuíssem recursos ou familiares nas zonas seguras ou neutras.

A evacuação trouxe à tona as condições precárias de vida da população urbana mais pobre. Muitas famílias foram incapazes de prover os itens solicitados para a evacuação ou tiveram que se endividar para comprar artigos elementares como calçados, casacos e escovas de dentes. A hospedagem de crianças pobres em casas de classe média promoveu episódios de estranhamento e assombro, que logo se tornariam questões políticas importantes. Casos de desnutrição, piolhos, micoses e verminoses fomentaram discussões parlamentares sobre a eficácia das políticas sociais que precederam a guerra (GARDINER, 2016). Nas palavras de Calder (CALDER, 2012, p. 34, tradução nossa) “Ela ofereceu uma prova experimental de que os pobres eram terrivelmente pobres tanto no Sudeste do país quanto na Grã-Bretanha do século XIX.” As autoridades de recepção dos deslocados das áreas evacuadas e a alocação dos anfitriões constataram a contradição óbvia do agir estatal — as crianças que a evacuação buscava proteger eram as mesmas que a pobreza abatia e debilitava.

3º Ato: regionalização e adaptação da defesa civil no Pós-2ª Guerra Mundial

Tal como foi previamente apresentado em “As Cinco Faces de Apophis: sobre males compartilhados, paradigmas de segurança e defesa planetária” (MARTINS, 2021), a perspectiva de uma guerra nuclear estimulou a formação do campo de estudo dos desastres na década de 50. Embora não estivessem conectadas com o legado de Prince, as novas pesquisas fizeram uso da mesma agenda temática. Dessa vez, contudo, a motivação era diferente.

A frenética corrida armamentista entre EUA e URSS promoveu um aumento brutal da quantidade e da sofisticação das armas nucleares e suas plataformas de lançamento. Nas palavras de Buzan e Hansen:

Esses problemas eram considerados urgentes. Devido às suas contribuições cruciais durante a Segunda Guerra Mundial, especialistas civis, particularmente físicos e cientistas sociais, agora podiam se especializar em assuntos militares sob a égide da segurança, a qual, diferente de “guerra” ou “defesa”, conectava tranquilamente os aspectos militares e não militares do assunto (BUZAN; HANSEN, 2009, p. 116).

Em decorrência, o campo de estudo das relações internacionais assumiu um papel central na pesquisa sobre desastres, particularmente suas ramificações dedicadas à investigação dos conflitos armados. Duas vertentes de pesquisa podem ser claramente identificadas: os estudos estratégicos e os estudos para paz. Discutiremos a primeira.

Os estudos estratégicos constituem uma ampla e rica subárea de pesquisa das Relações Internacionais interessada nos instrumentos de aplicação da força e no seu significado dentro das relações entre os Estados nacionais (BUZAN; HANSEN, 2009). A reflexão sobre o uso da força está logicamente vinculada às tecnologias militares em uso ou em desenvolvimento. Assim, com a ascensão das armas nucleares, a necessidade de uma escola de pensamento sobre o assunto tornou-se óbvia, especialmente após a crise dos mísseis de Cuba em 1962.

Os estudos estratégicos tinham também dois importantes traços distintivos: a clara intenção de fazer prescrições para a política pública e a cultura de selecionar seus temas “a reboque” da agenda política (e suas habituais metas de curto prazo). Inserida nesse contexto, a ciência dos desastres se debruçou principalmente sobre questões relacionadas ao impacto dos ataques com bombas nucleares e à organização e eficácia da defesa civil em caso de um conflito nuclear, sem maiores considerações sobre como preveni-lo.

Países periféricos ou indiferentes à questão nuclear percorreram, contudo, trajetórias bem distintas de construção de suas defesas civis. Na Colômbia, por exemplo, o Estado reconheceu a necessidade de enfrentamento de calamidades públicas em 1949, após o assassinato de Jorge E. Gaitán, advogado e líder do Partido Liberal (LAVELL; FRANCO, 1996). O evento, conhecido como Bogozato, ocorreu em 1948 e desencadeou uma grande revolta popular, resultando na destruição de monumentos históricos e prédios públicos da capital, além de 5.000 vítimas fatais (SUSIN, 2018).

O Brasil, por outro lado, sob a influência do modelo britânico, estabeleceu uma estrutura de defesa civil em 1942. Denominado inicialmente “Serviço de Defesa Passiva Antiaérea” (BRASIL, 1942), a estrutura foi renomeada como “Serviço de Defesa Civil” (BRASIL, 1943), sendo extinta em 1946 (BRASIL, 1946). Não obstante serem muitíssimo improváveis, os ataques aéreos foram considerados ameaças, e medidas análogas às inciativas britânicas foram tomadas.

O Decreto-lei 4.098/1942 instituiu tarefas específicas de instrução, proteção contra gases, remoção de intoxicados, enfermagem, vigilância aérea, prevenção e extinção de incêndio, limpeza pública, desinfecção, policiamento, fiscalização da execução de ordens além de construção de trincheiras e abrigos de emergência. (BRASIL, 1942). À época os cariocas viveram parte da experiência britânica em treinamento e preparação para bombardeios, além da desconfiança e do medo associado à rede de espionagem alemã (SANDER, 2007).

Na década de 60 o setor ressurgiu como resposta aos desastres decorrentes de chuvas fortes na região Sudeste do país, particularmente aquelas que provocaram enchentes na cidade do Rio de Janeiro e deslizamentos na Serra das Araras (RJ) e Caraguatatuba (SP), nos verões de 1966/67 (PMRJ, 2022). Um grupo de trabalho foi estabelecido e criou o Plano Diretor de Defesa Civil do Estado da Guanabara, estabelecendo a primeira defesa civil estadual do país e contribuindo para a formação de estruturas federais análogas (PMRJ, 2022).

Na Nova Zelândia, na década de 1940, a adaptação do modelo britânico ocorreu em articulação com as lições pregressas da resposta aos terremotos de Murchison (1929) e da Baía de Hawke (1931) (KIPP, 2016). Foi, portanto, um processo inverso ao brasileiro. As demandas de proteção da população contra bombardeios aéreos foram acomodadas ao esquema pré-existente de resposta aos desastres naturais. Adaptou-se um modelo de embate contra um “inimigo natural” para enfrentar um potencial “inimigo militar”.

4º Ato: vivência global dos desastres e internacionalização da pesquisa e da política

Para entender como processos de ocupação inadequada se desenvolvem, como no caso de Petrópolis, é oportuno recorrer ao trabalho do geógrafo norte-americano Gilbert White (1911-2006), raro exemplo de pioneirismo e longevidade na ciência dos desastres. Debruçado sobre a gestão de recursos hídricos, tema que marcaria a sua vida acadêmica, White desafiou a ideia do desastre natural como fatalidade, premissa que embasa o paradigma do enfrentamento, apontando a ação humana e deliberada como fator contribuinte. Logo em 1936, num dos seus primeiros artigos, encontramos essa proposição de vanguarda.

Todos os cursos d´água em seu estado natural experimentam flutuações de vazão de estação para estação e de ano para ano, o que causa variação na extensão e profundidade da inundação de suas várzeas. Ao ajustar o uso de uma determinada parte de uma várzea às condições de inundação, o homem tem a opção de ocupar a terra sob o risco de inundações ocasionais, de ocupá-la com proteção parcial ou completa e de ficar completamente fora da várzea. Esse leque de opções se aplica a terras que foram ocupadas, apesar de, ou sem conhecimento de, uma ameaça de inundação, bem como àquelas que estão desocupadas devido a inundações ou por outros motivos. Numerosas várzeas foram assentadas em completa ignorância dos transbordamentos que algum dia ocorrerão. Muitas outras foram invadidas conscientemente por interesses, dispostos a arriscar danos causados por inundações, a fim de utilizar solos aluviais férteis, águas navegáveis, instalações de suprimento de água e eliminação de resíduos ou outros recursos naturais que não estão prontamente disponíveis fora da planície (WHITE, 1936, p. 133, tradução nossa).

A perspectiva do “desastre natural” tornou-se prevalente na segunda metade do século XX e o aumento global da frequência e da severidade dos desastres repercutiu na comunidade internacional, contribuindo para o crescimento do interesse científico e do engajamento político com o tema.

Há claras evidências que posicionam os anos 80 como marco desse crescimento. Hannigan (2012) oferece duas explicações possíveis para esse fenômeno: (1) o crescimento seria a resposta da comunidade científica a um clamor internacional por mais segurança, diante dos desastres ocorridos nas décadas de 60 e 70 e (2) o crescimento seria uma consequência natural da internacionalização das redes de pesquisa em geociências, área que desde cedo identificou os benefícios da padronização de métodos e equipamentos e do compartilhamento global de informações. Vejamos essas explicações não como alternativas excludentes, mas como respostas complementares.

Quanto à primeira explicação, não sendo oportuno listar exaustivamente todos os eventos catastróficos, cabem algumas ilustrações. Em setembro de 1962 a região de Qazvin, no Irã, sofreu um terremoto de magnitude 7,3 na escala Ritcher, que matou 12.000 pessoas e afetou 103.000; em outubro de 1963, o furacão Flora atingiu Trinidad e Tobago, Jamaica, Haiti, Granada, República Dominicana e Bahamas, matando 7.191 pessoas (CRED, 2019). A Assembleia Geral das Nações Unidas tratou do terremoto pela Resolução 1.753, fazendo pedidos e recomendações aos países membros e chamando atenção quanto à necessidade de cooperação internacional na área de sismologia e engenharia, em proveito da concepção e projeto de construções mais resistentes aos terremotos e de um sistema de alarme antecipado de tsunamis. O furacão no Caribe foi objeto da Resolução 1.888, onde os países e organizações não governamentais (ONG) foram convidados a “estudar” formas de ajudar os países afetados, um apelo pertinente diante da ausência de procedimentos maduros de assistência coordenada e de um setor específico de resposta a desastres dentro da Organização das Nações Unidas (ONU).

Tamanha perda e sofrimento não teriam espaço na agenda internacional se não fosse a vivência global das catástrofes, proporcionada pela difusão crescente de informação pelas mídias de massa. Não só a comunicação pelo texto escrito, ilustração e fotografia, mas especialmente pela imagem em movimento, entregue primeiramente pela tela do cinema e mais tarde direta e instantaneamente pela televisão.

A influência política crescente do contínuo cinejornal/televisão pode ser confirmada pelo histórico de recursos para a remediação dos desastres. A aplicação de recursos públicos federais norte-americanos em diferentes anos fiscais revela diferenças esclarecedoras. Em 1927 o governo dos EUA respondia por apenas 3,3% da cobertura dos danos, enquanto em 1955 e 1964 esse valor alcançou respectivamente 6,2% e 12,8%, chegando ao patamar notável de 48,3% em 1972 – aumento que Erwann Michel-Kerjan e Paul Slovic correlaciona ao crescimento das então “novas” mídias (MICHEL-KERJAN; SLOVIC, 2010, fig. 18.1).

Quanto à segunda explicação, no caso dos desastres naturais, os fenômenos estudados comumente ultrapassam as fronteiras nacionais. A curiosidade científica acaba então por mover os pesquisadores em direção à cooperação internacional. Esse movimento, inicialmente voluntário, tornou-se praticamente obrigatório em ciências como a meteorologia, a oceanografia e sismologia, onde o estabelecimento de padrões e o compartilhamento da infraestrutura de coleta de dados tornaram-se regra, criando as primeiras redes globais de pesquisa científica (HANNIGAN, 2012).

Se o estabelecimento dessas redes precede a construção de uma política global para os desastres, podemos dizer que, sob a égide dessa política, as redes se consolidaram e ganharam maior legitimidade no campo quando suas associações internacionais foram sucedidas por instituições pertencentes ao sistema ONU. Dentro desse contexto, o paradigma do enfrentamento foi desafiado por uma concepção nova do desastre, filiada ao pensamento de Gilbert White, e sua perspectiva que desnaturalizava o desastre. Esse processo se deu de modo concomitante às discussões ambientais da década de 60, provocando um entrelaçamento não necessariamente harmonioso de diferentes perspectivas.

Essa discussão nos remete a um ponto privilegiado de observação histórica – a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano. Realizada em 1972, na cidade de Estocolmo, a conferência explicitou as disputas e mudanças que marcaram o fim da década de 60. O embaixador brasileiro na Índia, André Aranha Corrêa do Lago (2006) faz uma síntese oportuna do contexto histórico, ao enunciar cinco aspectos de interesse: (1) nos EUA, a luta pelos direitos civis e o debate em torno da Guerra do Vietnã; (2) na Europa Oriental a ação repressiva da URSS na Tchecoslováquia; (3) o movimento ecológico no mundo ocidental, parte de um movimento mais amplo de contestação de valores por uma nova classe média, “cuja educação e grau de liberdade permitiam explorar alternativas políticas para expressar sua insatisfação” (LAGO, 2006, pp. 27–28); (4) países em desenvolvimento enfrentando graves problemas sociais e econômicos, dentro de um espaço de pouca autonomia, delimitado pelas disputas entre os “EUA e URSS; e (5) a repercussão de obras populares como “Silent Spring” (1962), de Rachel Carson, “The Tragedy of Commons” (1968) e “Exploring New Ethics for Survival” (1972) de Garrett Hardin, “This Endangered Planet” (1971), de Richard Falk, e principalmente “The Limits to Growth”, editado por Donella Meadows.

Em um percurso paralelo às discussões ambientais, repercutindo e catalisando vontades políticas e interesses científicos confluentes em torno dos desastres naturais, a Assembleia Geral da ONU aprovou em 1989 a Resolução 44/236, que estabeleceu os anos 90 como a “Década Internacional para Redução dos Desastres Naturais” (DIRDN). Para além da contribuição de meteorologistas e geólogos, coube aos engenheiros civis um papel preponderante no fomento dessa iniciativa, considerando a maturidade e a influência política que a área havia conquistado, especialmente em regiões sujeitas a terremotos e com ciência pujante, como o Japão e a costa oeste dos EUA (HANNIGAN, 2012).

Mas logo a perspectiva das geociências/engenharia chocar-se-ia com as outras abordagens imbricadas no sistema ONU. A década de 90 começa com a Rio 92, a conferência que dá seguimento às discussões de Estocolmo, e que não guardava correlação com as tratativas que motivaram a DIRDN. A primeira conferência internacional da ONU sobre desastres aconteceria dois anos mais tarde, em Yokohama (Japão). Longe dos holofotes, Yokohama exibiu claramente sua orientação centrada no paradigma do enfrentamento, embora alusões sobre a vulnerabilidade induzida pela pobreza já estivessem presente no texto final da conferência.

Assim, a década de 90 tornar-se-ia uma arena de disputas conceituais em torno de um vocabulário em ampliação, onde ao desastre e à vulnerabilidade seriam acrescentados a resiliência, o risco, a segurança humana e o desenvolvimento. Além das pressões pela expansão conceitual da vulnerabilidade, havia uma certa diáspora entre a perspectiva ambiental e o paradigma do enfrentamento. Como se isso não bastasse, os conflitos armados, os atentados e a fome no mundo desafiariam a modelagem perigo versus população vulnerável, gerando uma nova categoria de desastre – a “Emergência Complexa”.

Reconhecendo a impossibilidade de impedir por completo os desastres, as conferências de Hyogo (2005) e Sendai (2015) adotariam a redução dos riscos de desastre como objetivo permanente, estabelecendo programas e instrumentos que visavam mitigar os danos e/ou reduzir as probabilidades de ocorrência e facilitando a interlocução com a comunidade das ciências e políticas ambientais. Em particular as conferências propuseram a adoção do ciclo de gestão de riscos e desastres, originado no trabalho de Carr (1932) e composto (na versão contemporânea) por cinco fases, a citar: (1) prevenção, (2) mitigação, (3) preparação, (4) resposta e (5) recuperação e reabilitação.

5º Ato: a construção da defesa civil contemporânea

A ocorrência de um desastre gera demandas sociais urgentes que favorecem a mudança, mas não quaisquer mudanças. O inventário de soluções disponíveis e eventualmente represadas pelas condicionantes pré-desastre serão os objetos de reflexão e escolha no pós-desastre. Em síntese: quando acontece um desastre de grande repercussão, o imperativo da ação urgente motiva as lideranças políticas a buscarem as abordagens que estejam disponíveis para o pronto uso.

Diante das enchentes de 1966/1967, Negrão de Lima, governador do Rio de Janeiro, dispunha de um único modelo de resposta dentro do inventário de soluções acessíveis – a defesa civil do Governo Vargas. Em 2011, diante do gravíssimo desastre da região serrana, que resultou em 916 vítimas fatais (incluindo 74 petropolitanos) (DCMP, 2021), recorreu-se à nascente comunidade de pesquisa e prática que um ano antes havia realizado a 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária (2010), entre outras conferências e seminários correlatos.

A 1ª CNDC reuniu em torno de 4.500 pessoas para discutir fundamentos e diretrizes para uma nova Política Nacional de Defesa Civil, endereçando três aspectos considerando essenciais: “inexistência de uma cultura permanente de defesa civil com ênfase na prevenção; modelo de ação pautado numa perspectiva restrita ao resgate e proteção; aceitação de que o passivo dos desastres ficasse a cargo das pessoas afetadas” (CEPED-UFSC, 2012, p. 13). A 1ª CNDC foi realizada em continuidade às pautas de discussão e pesquisa do V Seminário Internacional de Defesa Civil (V DEFENCIL), evento que reuniu um público em torno de 5.000 pessoas na cidade de São Paulo, no ano de 2009, e foi promovido pela ação articulada da Secretaria de Defesa Civil Nacional, da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de São Paulo e Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED da Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED-UFSC, 2012, p. 14).

Assim, em 2011, havia uma agenda de propostas latentes que subsidiaram a ação política quando o desastre da Região Serrana se abateu sobre a população fluminense. Entre as inovações resultantes cabe destacar (1) a criação do Centro Nacional de Monitoramento de Desastres Naturais (CEMADEN) em 2011, (2) a promulgação da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDC) em 2012, (3) a adoção dos princípios e diretrizes de redução de riscos de desastre propostos pelo Marco de Ação de Hyogo (2005), (4) a criação do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2iD) e (5) o Projeto de Fortalecimento da Estratégia Nacional de Gestão Integrada em Riscos de Desastres Naturais (GIDES), a partir da parceria firmada entre a Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e a Agência de Cooperação Internacional do Japão (JICA).

O caso Petrópolis

Os exemplos da Colômbia, Brasil e Nova Zelândia ilustram o modo como o global dialoga com as peculiaridades regionais e locais. Afinal, diferentes regiões do mundo possuem diferentes histórias de enfrentamento dos desastres. Culturas próprias, bem mais antigas que as práticas técnicas e científicas modernas, se formaram e amadureceram. No caso de Petrópolis, é preciso revisitar as origens relativamente recentes do munícipio, para identificar os aspectos estruturantes dos seus arranjos socioespaciais.

Em 15 de fevereiro de 2022, chuvas com um volume assombroso de 260 mm (CEMADEN, 2022) deflagaram inundações bruscas, alagamentos, enxurradas e movimentos de massa, resultando em: (1) 233 vítimas fatais; (2) quatro desaparecidos e (3) a destruição ou interdição de milhares de imóveis residenciais e comerciais (PMP, 2022)[1] Com uma área de 791,144 km² e uma população estimada de 307.144 habitantes (IBGE, 2022), o município é cortado por cinco rios (Quitandinha, Palatinato, Santo Antônio, Bonfim e Piabanha) e está situado numa região sujeita a inundações sazonais e deslizamentos, fenômenos particularmente agravados pela forma como o espaço foi ocupado desde sua fundação, em 1843.

A pesquisadora Rafaela Assumpção (2015), em sua tese “Petrópolis – um histórico de desastres sem solução? Do Plano Köeller ao Programa Cidades Resilientes” afirma oportunamente o seguinte: (1) o sítio escolhido para a fundação da Petrópolis, a Fazenda do Córrego Seco, era inapropriado quantos aos aspectos hidrológicos, e sua ocupação e desenvolvimento urbano contribuíram para o agravamento das cheias que ocorriam naturalmente na região; (2) A despeito dos problemas impostos pela seleção inadequada do local de fundação, o respeito ao planejamento urbano estabelecido no século XIX (Plano Köeler) e sua expansão para todos os cinco distritos da cidade teriam resultado num arranjo espacial mais seguro nos dias de hoje. Mas não foi o que aconteceu: “a especulação, a necessidade da própria Fazenda Imperial de gerar mais lucros, com o aforamento de terras, levou à abertura de ruas de meia encosta, para aumentar o número de prazos aforáveis” (ASSUMPÇÃO, 2015, p. 224).

No século XX o município registrou desastres com vítimas desde a década de 1930. O diagnóstico do munícipio, realizado em proveito do seu Plano de Contingências 2021/2022, identificou 96 áreas de risco e concluiu que:

O município de Petrópolis, nas últimas décadas, vem sofrendo uma intensa expansão urbana, sem um planejamento adequado do uso do solo. A ocupação desordenada nas áreas de encosta da cidade, com construções de edificações sem acompanhamento técnico especializado, associada à falta de percepção de risco da população e à condição social existente, é uma realidade que potencializa o grau de risco em relação aos eventos de movimentos gravitacionais de massa, enchentes e inundações. (…) Comumente, são observados cortes nos taludes/encostas, desmatamentos, implantação irregular de instalações hidrossanitárias, despejo de esgoto em fossas ou sumidouros, além da falta de canalização da água servida e despejo inadequado do lixo. As intervenções citadas causam desestabilização das encostas e criam cenários de grande vulnerabilidade para a população local (DCMP, 2021).

Foi possível observar que Petrópolis está inserida dentro do movimento nacional de mudança das práticas e diretrizes do setor que ocorreu a partir da década de 2010, cabendo destacar alguns marcos locais de interesse como: (1) a criação da Secretaria Municipal de Defesa Civil em 2013, (2) a instalação e operação de redes de pluviômetros automáticos a cargo do CEMADEN e do Instituo Estadual do Ambiente (INEA), a (3) a existência de Planos de Contingência específicos para Chuvas Intensas, Estiagem e Incêndios Florestais, (4) a inclusão do munícipio em iniciativas de cooperação internacional no âmbito da GIDES e (5) a adesão de Petrópolis ao Programa da ONU Cidades Resilientes.

Outrossim, os esforços setoriais da defesa civil não são suficientes para o enfrentamento de desafios como os que provocaram a tragédia de 2022. A garantia da segurança em um ambiente em deterioração crescente, sujeito a ameaças mais poderosas e cada vez mais frequentes, é uma tarefa dificílima. Requer agir como a “Rainha Vermelha”, personagem da obra “Alice no País das Maravilhas” de Lewis Carroll (1895), que corria muito para ficar no mesmo lugar.[2]

Considerações finais

O estudo atento dos desastres não é capaz de descrever e explicar somente os seus temas “clássicos”, como a ajuda humanitária, as mudanças sociais abruptas e o comportamento humano em circunstâncias extraordinárias. É capaz de revelar também os mecanismos que regem a vida em comum e suas formas de organização, das mais simples às monumentais.

Sistemas complexos, como as sociedades contemporâneas, são difíceis de compreender em seus modos corriqueiros de funcionamento. É doloroso, mas indispensável constatar, que na ruptura, na excepcionalidade, se revelam mais claramente os filamentos da grande teia que nos conecta e os mecanismos sutis que a fazem florescer ou decair. O caso de Petrópolis não é uma exceção. Conhecer a história dos imbricamentos entre a geografia física, as dinâmicas socioambientais e a cultura do enfrentamento dos desastres é tarefa indispensável à construção de uma cidade mais segura. Considerando os avanços experimentados pela defesa civil no século XXI, é necessário dar atenção e visibilidade igualmente à dimensão humana do desastre, para além da parametrização de volumes de chuvas, danos e prejuízos.

Sobre a Grã-Bretanha do Pós-2ª Guerra Mundial, Calder (2016) alerta que a evacuação foi a primeira das iniciativas sociais que uniram as pessoas em torno dos imperativos da defesa civil e militar; e que, tal como na 1ª Guerra Mundial, a cooperação da população acabaria sendo recompensada com mais equidade, bem-estar social e um padrão de vida melhor para os mais pobres. Todavia, para que cidades como Petrópolis se beneficiem da coesão solidária proporcionada pelo engajamento com a defesa civil, é preciso que o tema ocupe uma posição central na reflexão científica, na ação política e na participação comunitária. E que os debates sigam para além do paradigma do enfrentamento.

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[1] Dados contabilizados a partir do último boletim da Defesa Civil Municipal de Petrópolis, publicado em 13/03/2022.

[2] O termo “Rainha Vermelha” tornou-se popular na literatura científica para designar organismos ou instituições em ambientes competitivos, onde os agentes precisam coevoluir com seus competidores, para se manterem numa mesma posição relativa de poder.

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