O duelista Celso Furtado – A sina reacionária do campo brasileiro

O duelista Celso Furtado – A sina reacionária do campo brasileiro

Fabiano Santos, Cientista político

Pedro Lange Netto Machado, Internacionalista

Camila Vaz, Cientista social

 

Em 1965, Celso Furtado escrevia “Obstáculos políticos ao crescimento econômico brasileiro”. O texto, não tão lembrado quanto os outros clássicos do autor, analisa os fatores políticos que explicariam as inconsistências do processo de industrialização no Brasil, bem como a relação entre o golpe militar de 1964 e as mudanças econômicas dos 30 anos que o antecederam. É essa associação entre mudanças econômicas e o sistema político, apresentada por um dos mais importantes economistas da história do país, que buscamos explorar nas linhas que seguem. Assim, à luz da lógica interpretativa proposta por Furtado, fazemos algumas considerações sobre as relações entre economia e política no Brasil hoje.

O artigo se divide em três seções, além desta introdução. Na seção seguinte, realizamos um resumo do mecanismo proposto por Furtado para o entendimento dos dilemas do crescimento econômico no Brasil. Em sequência, apresentamos um breve histórico das mudanças que ocorreram na economia brasileira nos últimos trinta anos. Por último, sugerimos um breve exercício contrafactual e nos perguntamos como o autor, se vivo estivesse, aplicaria seu mecanismo a fim de dar contas das transformações recentes nas relações entre economia e política no país.

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Celso Furtado e a relação entre política e economia

Os obstáculos políticos ao desenvolvimento econômico brasileiro são analisados por Furtado (2013) na esteira do golpe de 1964, que acabara de implantar no país a ditadura militar. Em síntese, para o autor, a correta explicação para o processo político que resultou na ruptura democrática residiria no descompasso entre as instituições políticas do Brasil e a estrutura social que se foi configurando ao longo do período de industrialização. Esta, por sua vez, teria ocorrido a reboque da defesa, pelo governo, dos interesses das oligarquias agroexportadoras, de modo que não se orientou por qualquer planejamento ou estratégia voltada ao desenvolvimento industrial. Como resultado, a dinâmica da urbanização daí decorrente catalisou as instabilidades latentes no desenho institucional do processo político. Isso acabou por se traduzir, em última instância, em embates entre os poderes Legislativo e Executivo, uma vez que este último gradualmente se tornou portador de demandas das camadas urbanas ascendentes, enquanto o primeiro permaneceu representando os interesses das oligarquias agrárias. A potencialização do conflito entre ambos, que forjou as condições para o golpe de 1964, teria então refletido transformações e contradições da estrutura sociopolítica brasileira.

O argumento de Furtado se inicia a partir da descrição dos eventos que favoreceram, desde a década de 1930, o início do processo de substituição de importações no país. Naquele contexto crítico, a desvalorização da moeda brasileira, decorrente da política de compra do excedente de café pelo governo, estimulou a produção interna de bens até então importados. Como os lucros do setor cafeicultor também estavam em declínio, a produção manufatureira voltada ao mercado interno se tornou um negócio atraente na economia brasileira.

No pós-guerra, período que se constituiu, para o autor, em uma “segunda fase da industrialização do país”, também foram as medidas voltadas a proteger o preço do café no mercado internacional que condicionaram o desenvolvimento da indústria nacional. Desse modo, ele teria ocorrido de forma disfuncional à absorção da mão de obra nas cidades − a qual se mostrava cada vez mais abundante −, assim como repleto de distorções em sua estrutura. Nas palavras de Furtado (2013, p. 413), a industrialização “realizou-se à sombra dos efeitos indiretos de medidas adotadas com o objetivo de favorecer aos interesses da agricultura tradicional de exportação”.

Tal realidade seria uma expressão do poder político das elites agroexportadoras, traduzido no desenho institucional voltado a privilegiá-las no processo político. No Congresso Nacional, tanto o Senado quanto a Câmara dos Deputados sobrerrepresentavam as oligarquias agrárias, sobretudo devido às regras eleitorais. Até o processo de industrialização, a estabilidade da estrutura social do país fez com que o interesse agrário também prevalecesse sobre o Poder Executivo – tal como ocorrera durante a Primeira República. Com o desenvolvimento industrial, no entanto, a progressiva urbanização faria da população das cidades fator decisivo nas lutas políticas do país, ensejando tensões que refletiam transformações sociais não acompanhadas pelas instituições políticas.

Nesse ponto, cabe destacar dois elementos-chave do mecanismo de Furtado. Em primeiro lugar, era o Poder Legislativo quem detinha a prerrogativa de promover eventuais modernizações nos marcos institucionais brasileiros, de modo a fazê-los corresponder às transformações observadas no tecido social. Tal possibilidade, contudo, ia de encontro aos interesses das oligarquias cafeeiras, que o controlavam. Em segundo lugar, as deficiências do processo de desenvolvimento industrial do país, carente de qualquer planejamento ou estratégia, ensejaram a ascensão de uma população urbana desprovida de liderança portadora de agendas industrialistas claras e autônomas, dispostas à confrontação política. Como resultado, num contexto de forte crescimento demográfico, extrema concentração de renda e pouca absorção de mão de obra pelo setor industrial, as demandas da população urbana ensejaram, conforme Furtado (2013 p. 421), “um processo precoce de massificação, que daria origem ao populismo característico das lutas políticas brasileiras dos últimos decênios”.

A partir daí, o autor analisa o processo político brasileiro do período à luz da contradição em torno da legitimidade do Poder Executivo, responsável pela canalização dos interesses das camadas urbanas da sociedade. Isso porque, por um lado, o presidente precisava operar dentro dos marcos institucionais, a fim de evitar pretextos para sua destituição. Tais constrangimentos, por sua vez, eram desenhados conforme os interesses das elites agrárias, que controlavam o Poder Legislativo. Por outro lado, a legitimidade do Executivo também se vinculava à realização das demandas da maioria que o elegeu, mas que esbarrava nas regras do jogo impostas pelas forças hegemonicamente representadas no Congresso.

As frequentes crises políticas que atingiram o país a partir dos anos 50 seriam, portanto, manifestação de um impasse institucional com origem nas contradições do crescimento industrial brasileiro. Assim temos, de um lado, concentração importante de poder das classes agrárias tradicionais no Legislativo, símbolo da “sobrevivência da velha estrutura política de base patrimonial, principalmente latifundiária” (FURTADO, 2013, p. 423); de outro, a Presidência, representante das aspirações desenvolvimentistas que não conseguem se realizar devido às limitações de sua capacidade operacional. No limite, a disputa pelo poder teria levado o processo político à arbitragem militar.

Essa análise de Furtado oferece um mecanismo causal capaz de provocar reflexões inovadoras em torno das relações entre economia e política no Brasil contemporâneo. Vale notar que, subjacente a seu argumento, está a percepção de que as transformações na estrutura econômica do país – no caso em questão, decorrentes do processo de industrialização – manifestaram-se também no campo da política. Tal como apresentado, isso acabou por suscitar conflitos entre a estrutura de poder existente e os representantes, sobretudo no Executivo, da configuração social emergente, que decorreu da trajetória percorrida pela economia nacional nos anos anteriores. Tratemos agora das modificações mais recentes na economia brasileira. Em seguida, vamos imaginar um cenário no qual Furtado aplica o mecanismo para o entendimento das crises políticas no Brasil de hoje.

Trajetória econômica recente do Brasil

Em linha com o argumento de Furtado, a compreensão da trajetória da economia brasileira contemporânea pode esclarecer alguns dos desdobramentos sociopolíticos do período recente. Desse modo, nesta seção, buscamos analisar algumas das transformações na estrutura econômica brasileira que consideramos relevantes à análise subsequente. Em especial, dedica-se maior atenção aos processos de desindustrialização e de financeirização que se configuram no Brasil a partir da década de 1980, período que marca uma transição paradigmática entre modelos de desenvolvimento que orientaram a agenda econômica do país.

Por desindustrialização, nos referimos ao conceito de Tregenna (2009 apud OREIRO; FEIJÓ, 2010, p. 221), que a entende como uma “situação na qual tanto o emprego industrial como o valor adicionado da indústria se reduzem como proporção do emprego total e do PIB, respectivamente”. Já a financeirização pode ser definida tal como proposto por Epstein (2005, p.3), refletindo “o aumento do papel dos motivos financeiros, mercados financeiros, atores financeiros e instituições financeiras nas operações das economias nacionais e internacional”.1

No caso específico da economia brasileira, Lavinas, Araújo e Bruno (2017) observam que tal fenômeno vem se manifestando de formas distintas ao longo do tempo: até 1994, a financeirização no Brasil ocorreu de maneira restrita, com base em ganhos inflacionários derivados da indexação generalizada de contratos relativos ao endividamento público; nas duas décadas seguintes, ampliou-se sobremaneira, fundamentando-se tanto na renda de juros e demais ganhos financeiros, com ativos derivados do endividamento público interno e privado, quanto em políticas sociais que fomentaram a inclusão financeira.

As origens desses dois processos remontam a meados dos anos 1980, quando a proeminência do Estado no processo de industrialização nacional, em sintonia com o nacional-desenvolvimentismo predominante nos anos anteriores, entrou em descrédito pelo cenário inflacionário e de estagnação econômica que se estabeleceu na esteira da crise da dívida externa. Ecoando a tendência global, o Brasil, ao final da década, aderiu à agenda da “globalização”, através da adoção de políticas pró-mercado, a partir da eleição de Fernando Collor, em 1989.

Ao longo da década de 1990, iniciou-se então uma abertura e liberalização da economia do país, tanto no plano comercial quanto dos fluxos financeiros. Nesse sentido, marcos institucionais com essa finalidade, inspirados no receituário do Consenso de Washington, foram sendo gradativamente implementados. Em linha com o substrato programático da globalização, a minimização do papel do Estado na economia se refletiu também na agenda de privatizações de empresas estatais e de parte dos serviços públicos, tendo em vista a redução das despesas governamentais, em suposto benefício da atração de investimentos estrangeiros.

Essa tendência se intensificou após o Plano Real, em 1994, responsável pelo equacionamento do problema inflacionário na economia brasileira. Entretanto, as altas taxas de juros que se fizeram necessárias à estabilidade monetária, assim como o câmbio artificialmente apreciado, impulsionaram a financeirização da economia nacional. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, na esteira da crise cambial que se abateu sobre o país em 1998, a institucionalização do tripé macroeconômico – sustentado em metas de inflação, câmbio flutuante e metas de superávit primário – continuou sinalizando o compromisso do país com a agenda emanada do Consenso de Washington.

essa altura, os impactos deletérios da liberalização econômica sobre o crescimento do PIB, assim como as instabilidades macroeconômicas dela decorrentes, já se revelavam e se traduziram na insatisfação popular com o governo. Essa, por sua vez, levou à eleição de Lula, em 2002, do Partido dos Trabalhadores, historicamente comprometido com uma agenda alternativa à que fora implementada na década precedente. Entretanto, os dois mandatos do presidente petista foram marcados pela manutenção dos fundamentos da política macroeconômica e dos marcos institucionais estabelecidos durante a década de 1990, assim como pela reprimarização da pauta exportadora do país – o que, em certa medida, deveu-se ao contexto internacional de então, no qual a forte demanda chinesa por commodities estimulou o agronegócio brasileiro, o que acabou gerando um problema importante de apreciação cambial.

Nesse cenário, o Brasil seguiu uma trajetória de desindustrialização de sua economia, pari passu a financeirização. Os gráficos a seguir, gerados pelo Observatório de Complexidade Econômica, refletem essa realidade a partir dos bens exportados pelo país, que indicam a sofisticação de seu tecido industrial (HAUSMANN; HIDALGO, 2014), em três momentos distintos. Em 1962, período que antecede a análise de Furtado, explorada na seção anterior, a pauta exportadora brasileira era ainda monopolizada por produtos primários. Em 1993, a pauta exportadora já reflete a substituição de exportações que sucedeu o período de substituição de importações, sinalizando os resultados alcançados pelo nacional-desenvolvimentismo. Já em 2011, conforme ilustra o Gráfico 3, os efeitos da desindustrialização nacional se refletem na reprimarização das exportações brasileiras.

É importante destacar que, em meados de 2011, o primeiro governo Dilma buscou reverter a tendência de desindustrialização da economia através da chamada Nova Matriz Econômica (NME). Essa política, fundamentada na redução das taxas de juros e na desvalorização cambial, contemplou uma série de medidas que visavam a estimular investimentos privados e recuperar a produção industrial no país, mas não obteve os resultados almejados. O debate acadêmico em torno da NME aponta razões variadas para o seu fracasso, que abrangem desde deficiências em sua formulação e implementação até a financeirização de empresas produtivas. Além disso, a NME confrontou diretamente interesses dos setores financeiros da economia, cujo poder político aumentaria sobremaneira desde a década de 1990.

Em 2014, o quadro de deterioração fiscal e de baixo crescimento econômico indicaram a disfuncionalidade da agenda econômica levada a cabo na primeira gestão de Dilma, embora não a impedindo de se reeleger. Em seu segundo mandato, a economia brasileira voltou a se orientar pelo imperativo da austeridade fiscal. A recessão econômica, no entanto, persistiu, em meio a um cenário de crises política e de governabilidade. Em 2016, a destituição de Dilma alçou ao cargo de presidente seu vice, Michel Temer, que já havia se comprometido no ano anterior com a agenda neoliberal – tal como evidenciou seu programa de governo “Uma Ponte para o Futuro”, proposto em outubro de 2015.

Ao longo do governo Temer, novos marcos institucionais aprofundaram a inflexão da economia brasileira em favor dos interesses do mercado financeiro. Em especial, deve-se destacar a reforma trabalhista e a Emenda Constitucional 95, que instituiu um teto para as despesas primárias da União pelas duas décadas subsequentes. Nesse contexto, a economia nacional permaneceu em recessão e os processos de desindustrialização e financeirização seguiram avançando.

Os interesses do mercado financeiro continuaram orientando a agenda econômica do governo Bolsonaro, eleito ao final de 2018. Desde o início de seu mandato, reformas liberalizantes continuam a ser realizadas, a exemplo da reforma da Previdência, sem apresentarem efeitos benéficos no que tange à retomada do crescimento econômico e dos níveis de emprego. Em 2020, com a pandemia de Covid-19, essa agenda foi interrompida, ainda que a equipe econômica do governo Bolsonaro nunca tenha deixado de apontar a necessidade de retomá-la o quanto antes, o que ficou evidente no início de 2021.

Entendemos que essas décadas de orientação pró-mercado e antiestatista da economia brasileira, com leves atenuantes durante as gestões petistas, promoveram alterações também na estrutura social e política do Brasil. Se Furtado observou o fenômeno da industrialização gerando efeitos sociais e políticos relevantes nas décadas anteriores ao golpe de 1964, a reversão desse processo, assim como a financeirização da economia brasileira, também merecem exame sob a ótica de seus impactos na correlação de forças no âmbito político. Tal será a linha de análise desenvolvida na seção a seguir.

Um breve exercício contrafactual à luz do mecanismo proposto por Furtado

Nesta seção, concluímos a homenagem a Celso Furtado propondo um exercício contrafactual. Caso estivesse ainda entre nós e sob inspiração do debate intelectual dos anos 50 e 60, como interpretaria os acontecimentos políticos recentes mais marcantes dos últimos 10 anos no Brasil? Em outras palavras: como aplicar o mecanismo explicativo usado para o entendimento das crises políticas que desembocam no golpe de 64 no contexto da crise que levou ao impeachment de Dilma Rousseff, por exemplo?

O importante a reter como ponto de partida é a relação que se estabelece entre mudanças econômicas, seus impactos em termos de correlação de forças políticas e, posteriormente, os impasses (ou destravamentos) da agenda de decisões em política econômica e reformas estruturais. Nessa perspectiva, a questão que se impõe é: o que ocorre na economia brasileira a partir da crise da dívida, dos ajustes colocados como condicionantes para a negociação do passivo externo e dos processos de abertura comercial e financeira?

Fundamentalmente, inicia-se um processo de desindustrialização lenta, mas permanente, que se acentua na segunda década do novo século. Como corolário, o país se especializa na produção de commodities e aprofunda a sofisticação tecnológica de seu mercado financeiro. É natural esperar a migração do eixo central do poder político da cidade para o campo, num movimento contrário ao descrito quando da formulação dos “Obstáculos”. Se, com a ascensão política das cidades e do voto urbano tivemos o declínio da força eleitoral dos partidos conservadores e a emergência dos partidos trabalhistas e reformistas, na clássica análise de Soares (1973), hoje em dia assistimos à emergência de novos e agressivos atores à direita do espectro político.2

Como resultado, é razoável esperar também o veto a políticas mais explícitas de estímulo à indústria nacional e, sobretudo, àquelas que impliquem a proteção do emprego no setor secundário. Assim, em nosso exercício contrafactual, o episódio do impeachment, com tinturas de golpe parlamentar (DOS SANTOS, 2017), seria, em verdade, efeito direto das modificações incorridas pela economia brasileira ao longo das últimas três décadas e a consequente alteração na correlação de forças eleitorais, as quais se fazem sentir mais intensamente no âmbito parlamentar.

Por óbvio, sabemos das inúmeras mediações, institucionais, estratégicas e conjunturais, que as mudanças econômicas cumprem até se tornarem boa explicação para a emergência de fenômenos políticos relevantes. De todo modo, os obstáculos descritos por Furtado, com mais de cinco décadas de distância do presente texto, não nos parecem uma página virada na trajetória do país. Pelo contrário, mais do que nunca, é preciso retornar aos seus insights sobre a dicotomia campo-cidade no sentido de se entender as razões da persistência dos impedimentos políticos ao desenvolvimento do país.

Se Furtado busca compreender o golpe de 1964 a partir de uma correspondência entre transformações econômicas e conflito político, devemos nos perguntar até que ponto as mudanças estruturais que ocorreram nos últimos trinta anos ajudam a explicar os novos obstáculos políticos ao desenvolvimento conformados desde então, desde que incluindo as corretas mediações de ordem institucional, estratégica, conjuntural ou efeitos de inércia. Ademais, é necessário considerar em que medida essas transformações podem se expressar em novos impasses que resultem em pontos de inflexão − tais quais o impeachment de Dilma Rousseff e os que poderão surgir na esteira da crise que hoje experimentamos.

 

Fabiano Santos é professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ) e coordenador do Grupo de Estudos de Economia e Política (GEEP/UERJ).

fsantos@iesp.uerj.br

 

Pedro Lange Netto Machado é doutorando em Ciência Política no Iesp-Uerj e pesquisador associado ao GEEP.

pedrolangenm@gmail.com

 

Camila Vaz é doutoranda em Ciência Política no Iesp-Uerj e pesquisadora associada ao GEEP.

camilavazlv@gmail.com

 

BIBLIOGRAFIA

EPSTEIN, G. Introduction: Financialization and the World Economy. In: EPSTEIN, G. (ed.). Financialization and the World Economy. Cheltenham: Edward Elgar, 2005.

FURTADO, C. Obstáculos políticos ao crescimento brasileiro. In: D’AGUIAR (org.). Essencial Celso Furtado. São Paulo: Penguin Classics − Companhia das Letras, 2013.

HAUSMANN, R.; HIDALGO, C. The Atlas of Economic Complexity: mapping paths to prosperity. Puritan Press, 2014.

OBSERVATÓRIO DE COMPLEXIDADE ECONÔMICA. 2020. Acessado em 20 de novembro de 2020 e disponível em <https://oec.world/> .

OREIRO, J.; FEIJÓ, C. Desindustrialização: conceituação, causas, efeitos e o caso brasileiro. Revista de Economia Política, vol. 30, nº 2 (118), pp. 219-232, abril-junho/2010.

SANTOS, F.; TANSCHEIT, T. Quando Velhos Atores Saem de Cena: A ascensão da nova direita política no Brasil. Colombia Internacional. 99 (99): 151-186. Julho/2019.

SANTOS, W.G. do. Democracia Impedida. O Brasil no Século XXI. Rio de Janeiro: FGV, 2017.

SOARES, G.A.D. Sociedade e Política no Brasil: Desenvolvimento, classe e política durante a Segunda República. Rio de Janeiro: Difel. 1973.

 

NOTAS DE RODAPÉ

  1. Tradução livre para: “[…]for us, financialization means the increasing role of financial motives, financial markets, financial actors and financial institutions in the operation of the domestic and international economies” (EPSTEIN, 2005, p.3).
  2. Ver, Santos e Tanscheit (2019).

 

 

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