O povo, enfim, chega ao Governo – Em defesa da constitucionalidade do decreto 8.243

O povo, enfim, chega ao Governo – Em defesa da constitucionalidade do decreto 8.243

Ivanilda Figueiredo, jurista

 

A participação de movimentos sociais e organizações da sociedade civil nas políticas públicas federais amplifica ou restringe a democracia? Esse questionamento tem norteado os debates relacionados ao Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social. A polêmica apareceu primeiramente na internet, com blogueiros e colunistas, nos dois espectros de atuação política – esquerda e direita –, argumentando em sentidos opostos, e foi parar no Congresso Nacional. Três partidos políticos – PSDB, PPS e DEM – propuseram Projetos de Decreto Legislativo (PDC) com o intuito de sustar o decreto presidencial. O PSDB tem proposições tramitando tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal. Buscam tais partidos, no artigo 49, inciso V da Constituição da República, fundamento para anular os decretos do Poder Executivo que tratem de matéria pertinente à lei, alegando que o governo usurpa atribuição do Congresso Nacional. Assim, para se averiguar a respeito da constitucionalidade do citado decreto, será necessário analisar: 1) o processo legislativo para sustação do Decreto 8.243/14; 2) a definição de sociedade civil presente no decreto; 3) a concepção de democracia adotada pela Constituição; 4) a proibição da criação de órgãos públicos por decreto. Ao final, acredito que será possível mostrar que, ao contrário do que sustentam os partidos de oposição, o referido decreto é perfeitamente compatível com a Constituição.

 

O processo legislativo para sustação

do Decreto 8.243/14

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Foram propostos quatro projetos de decreto legislativo: três na Câmara dos Deputados e um no Senado Federal. Dois (1491 e 1492) serão apreciados pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público e pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, estando no momento aguardando designação de relator. Esses estão sujeitos à posterior apreciação do plenário da Câmara e têm regime de tramitação ordinária. Quanto aos outros dois, o primeiro (1494) ainda não recebeu o despacho inicial do presidente da Câmara, ao passo que o segundo (117), proposto no Senado, precisa ser aprovado na Comissão de Constituição e Justiça, onde já obteve parecer favorável. Todos pretendem substituir o decreto do governo, alegando sua ilegalidade. Vejamos os argumentos.

O primeiro projeto de decreto legislativo na Câmara (1491) foi proposto pelo Partido Democrata (DEM). Nele, o DEM formula quatro argumentos contra o decreto do governo. Primeiro, ao favorecer a participação da sociedade civil e dos movimentos sociais, o decreto do Executivo relegaria ao segundo plano “o cidadão comum, não afeto a este ativismo social”. Segundo, que ele tencionaria subverter o caráter representativo da democracia brasileira, transferindo o debate institucional, do Congresso, para “segmentos eventualmente cooptados pelo próprio Governo”. Terceiro, o decreto teria sido produzido para, por meio daqueles movimentos sociais cooptados, perpetuar a influência do PT na hipótese de futura mudança de governo. Quarto, a Constituição não preveria esse tipo de participação popular, limitando-a às modalidades de plebiscito, referendo e iniciativa popular.

O segundo projeto de decreto legislativo (1492) foi apresentado pelo Partido Popular Socialista (PPS) e alega que a Constituição (artigo 84, VI, “a”) proibiria o presidente da República de produzir decretos que implicassem aumento de despesa, criação ou extinção de órgãos públicos, o que exigiria uma lei aprovada pelo Congresso. Além disso, o Decreto visaria criar órgãos “tendentes a debater as políticas públicas; e não apenas de simples instrumentação para ampliar a participação dos movimentos sociais”.

O terceiro projeto de decreto legislativo proposto na Câmara (1494) foi proposto pelo Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB) e repete o argumento do DEM de que o decreto pretenderia acabar com o caráter representativo da democracia brasileira, salientando os supostos riscos que as políticas públicas passariam a sofrer, caso dependentes de um aberrante “sistema de participação social”. Reitera-se também ainda o argumento de que a Constituição limitaria àquelas três modalidades os mecanismos de participação popular.

Além de repetir também todos esses pontos, o projeto do PSDB no Senado (projeto de decreto legislativo 117 de 2014) reitera aquele segundo, o qual o decreto presidencial pretendia decretar “a falência do Poder Legislativo federal e o sucateamento do Congresso Nacional”.

Quando o primeiro projeto foi examinado pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, o relator designado concordou com o argumento de que o decreto presidencial pretende ampliar indevidamente a participação popular:

 

“É contrário aos preceitos constitucionais permitir que os programas e políticas públicas do Poder Executivo sejam implementados com base na participação de “representantes dos cidadãos” que não possuem legitimidade constitucional para tal mister. Nos diversos movimentos sociais desencadeados nas chamadas “jornadas de junho e julho” de 2013, percebemos uma “crise de representatividade” eleitoral de parcela significativa de brasileiros, mas isso não pode ser utilizado como pressuposto para o atropelo das diretrizes constitucionais. Se os detentores de mandatos eleitorais passam por essa crise de representatividade, mais ainda acontecerá com aquele representante da sociedade civil integrante dessas instâncias de participação social que não foi submetido a um procedimento eleitoral legítimo e cumpriu os requisitos e condições exigidos pela Constituição, como, por exemplo, a moralidade na vida pregressa. (…) Não estamos aqui diminuindo a importância da participação popular na formulação de políticas públicas. Pelo contrário, a democracia participativa deve ser incentivada e fortalecida para que as ações governamentais realmente atinjam as necessidades e os anseios da realidade social, até porque ninguém conhece mais de suas necessidades do que o próprio cidadão afetado. Na realidade, a presente proposição vem em boa hora exatamente para proteger a participação popular, já garantida em nosso ordenamento jurídico, na medida em que sustará os efeitos desse Decreto que privilegia representantes que não se submeteram às condições eletivas exigidas pela Constituição”.

 

Vale a pena examinar cada um desses argumentos contrários ao decreto de ampliação da participação popular. Isso será feito em torno de três eixos: a)        Definição de sociedade civil presente no Decreto; b) Concepção de democracia adotada pela Constituição; c) Proibição da criação de órgãos públicos por decreto.

 

  1. a) Definição de sociedade civil presente no Decreto

Nota-se nas alegações apresentadas nos projetos de decreto legislativo uma percepção pouco acurada do significado de determinados conceitos e da diferença entre eles. Diferençar movimentos sociais, sociedade civil e ONGs é essencial para compreender o real significado de disposições cuja pretensão é democratizar e institucionalizar o acesso desses perante o Governo Federal.

Particularmente importante é partir do termo mais amplo: sociedade civil. A sociedade civil hoje entendida se refere ao conjunto de movimentos sociais, associações civis, organizações sociais, associações culturais, opiniões públicas, iniciativas cidadãs que, por meio de ações coletivas na esfera pública, levam adiante suas demandas e reivindicações e conquistam espaços de ação sociopolítica e cultural. O decreto utiliza-se dessa conceituação ampla de sociedade civil, incluindo o cidadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou não institucionalizados, suas redes e suas organizações. Portanto, embora considere essencial persistir na definição de movimentos sociais e organizações não governamentais, é importante, de pronto, destacar que as críticas referentes à desvalorização da participação cidadã, que só poderia ser exercida caso o cidadão se filiasse a algum movimento social, não encontra respaldo no decreto presidencial. Movimentos sociais são parte da sociedade civil, tanto quanto organizações não governamentais e cidadãos autônomos.

O conceito de movimento social se refere à ação coletiva de um grupo organizado cujo objetivo é alcançar mudanças sociais conduzidas a partir de seus valores e ideologias por meio do embate político. Os movimentos sociais não precisam ser institucionalizados. Ou seja, grande parte dos movimentos não possuem personalidade jurídica. O movimento sindical, que congrega instituições de trabalhadores e de patrões, é o de maior capilaridade institucional. Mas movimentos como o dos trabalhadores sem-terra, por exemplo, não possuem institucionalidade. A diversidade reina na composição dos movimentos sociais. O movimento sanitarista se iniciou pela ação de médicos e intelectuais, hoje é composto pelos mais diversos profissionais de saúde e usuários do sistema. O movimento de defesa dos direitos das crianças e adolescentes é composto por organizações não governamentais, instituições ligadas a igreja católica e fundações empresariais; e mais recentemente tem se esforçado em dar voz direta às crianças e adolescentes. O movimento LGBT se subdivide em várias redes, e dois exemplos são ilustrativos: Associação Brasileira de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (ABGLT), que é institucionalizada, possui CNPJ e congrega mais de 308 organizações filiadas; já a Liga Brasileira de Lésbicas, decidiu nunca se institucionalizar e é composta não por organizações mas apenas por mulheres lésbicas e bissexuais. Uma das principais características dos movimentos sociais contemporâneos é o fato deles trabalharem em rede. Portanto, um movimento social pode reunir cidadãos e organizações da sociedade civil das mais diversas constituições jurídicas.

Importante, ainda, trazer à tona outros dois conceitos bastante utilizados nos projetos de decreto propostos pelos partidos da oposição: organizações da sociedade civil e organizações não governamentais.

As organizações da sociedade civil são organizações privadas sem fins lucrativos que se destinam a realizar políticas, lutar por direitos e atuar politicamente em nome de uma causa. Organizações da sociedade civil são gênero que engloba diversas concepções jurídicas como: fundações, organizações da sociedade civil de interesse público

(OSCIP), associações, organizações não governamentais (ONG). As ONGs são – de acordo com a ata de constituição da Organização das Nações Unidas – “entidades civis sem fins lucrativos, de direito privado, que realizam trabalhos em benefício de uma coletividade”. Alguns as diferenciam dos movimentos sociais por não serem constituídas pelos sujeitos de direitos pelas quais lutam. Essa pode ter sido uma realidade prevalente em um período inicial de sua constituição quando se arvoraram como substitutas do Estado na garantia de direitos para os grupos socialmente mais vulneráveis. Por outro lado, inúmeras ONGs institucionalizam movimentos sociais ou são compostas pelos sujeitos de direitos que são titulares dos direitos e políticas objeto de sua atuação.

 

  1. b) Concepção de democracia adotada pela

Constituição

Democracia e sociedade civil estão entre os termos mais polissêmicos do pensamento social contemporâneo. Segundo Carlos Nelson Coutinho, uma vez que a defesa da democracia se tornou um valor universal, é preciso investigar o conceito tal como empregado por aqueles que a ele se referem, para saber do que se está falando. Na boca dos conservadores, em particular, a aceitação da democracia teria se dado “a partir de um drástico esvaziamento do conceito, que deixou de ser sinônimo de afirmação de uma igualdade substantiva e da efetiva soberania popular, como era o caso de Rousseau, para se tornar apenas a afirmação das ‘regras do jogo’ de natureza formal” (Coutinho, 2007, pp. 11-13).

De fato, nos quatro projetos de decreto legislativo, o que se percebe é uma visão puramente procedimental de democracia. O parecer exarado pelo relator do projeto na Comissão de Constituição do Senado, acima transcrito, é exemplar quando restringe a participação democrática ao âmbito do Poder Legislativo. Trata-se de uma manifestação clara de elitismo democrático. Para um dos maiores expoentes dessa vertente, J.A. Schumpeter, a democracia se afirmava pela troca periódica pelo voto de elites detentoras de poder. Dalmo Dallari e Norberto Bobbio alertam para o perigo dessa concepção, que concede importância demasiada aos partidos políticos que são capazes de se encastelar na defesa de seus próprios interesses e filtrar indevidamente a participação popular (Bobbio, 1986, p. 48; Dallari, 1985, pp. 135-147).

A perspectiva oposta contesta a democracia representativa parlamentar como suficiente para lidar com os anseios sociais. No sistema atual, os grupos de pressão mais poderosos conseguem no Congresso Nacional organizar vetos à ascensão de grupos mais fracos, marcados por um histórico de déficit no acesso aos seus direitos. As recentes alianças de parlamentares da elite ruralista e do fundamentalismo evangélico têm impedido o avanço de direitos das mulheres e LGBTs no Congresso, seja bloqueando projetos com tal intuito, seja propondo absurdos como o Estatuto do Nascituro, seja derrubando portarias progressistas propostas pelo governo – como a portaria regulamentadora do aborto legal. Além disso, a perspectiva limitada de democracia defendida como constitucional não encontra guarida na própria Constituição, que consagra diversas outras formas de participação nas decisões governamentais, para além dos mecanismos de plebiscito, iniciativa popular e referendo. Assim, por exemplo, o art. 10 assegura a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos, em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação; o art. 187 prevê a participação de produtores e trabalhadores rurais na elaboração de leis relativas à política agrícola; o art. 194 assegura a participação de trabalhadores, empregadores, aposentados e governo em órgãos colegiados para a gestão da seguridade social; o art. 198 garante a participação da comunidade nas ações e serviços públicos do sistema único de saúde; o art. 204 garante a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis relativos à assistência social; o art. 216-A assegura a organização do Sistema Nacional de Cultura em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa; e o art. 227 admite a participação de entidades não governamentais, mediante políticas específicas nos programas de assistência à criança e ao adolescente.

Em texto sobre a iniciativa popular, o Prof. Hélcio Ribeiro remonta aos debates relativos à origem dos primeiros instrumentos de participação popular no Brasil e descreve as dificuldades de se consagrá-los, devido ao receio dos detentores do poder de se verem enfraquecidos no exercício de suas atribuições “representativas”. Esse receio é expresso de forma eloquente em todos os PDCs referidos, desprezando-se o fato de que a Constituição optou expressamente pelos mecanismos de participação social, na forma de um sistema misto entre a democracia representativa e a participativa, consagrada pela criação de conselhos nacionais como o Conselho Nacional de Saúde, Conselho Nacional da Criança e do Adolescente, Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. No momento em que as ações coletivas passam a atuar ou influenciar diretamente as esferas ou estruturas dos poderes instituídos, por meio de processos participativos, vários teóricos passam a redefinir a esfera pública. Não é mais possível explicar a teoria da ação social sem introduzir o tema da democracia, nem se pode explicar democracia prescindindo da teoria da ação social. A Constituição de 1988 e o próprio legislador infraconstitucional criaram inúmeros mecanismos de participação social que permitem hoje a coexistência entre mecanismos de democracia representativa e deliberativa.

 

  1. c) Proibição da criação de órgãos públicos por decreto

O Decreto 8.243, em seu artigo 2º, faz um glossário dos termos que nele serão utilizados – procedimento comum em inúmeros atos normativos, evitando-se assim que questões semânticas impeçam ou obstaculizem a sua execução. Trata-se de uma enumeração explicativa e não da criação de qualquer órgão – como se alega no PDC 1492. Além disso, no artigo 6º o decreto reconhece como instâncias e mecanismos de participação social, sem prejuízo da criação e do reconhecimento de outras formas de diálogo entre administração pública federal e sociedade civil, os seguintes órgãos: I – conselho de políticas públicas; II – comissão de políticas públicas; III – conferência nacional; IV – ouvidoria pública federal; V – mesa de diálogo; VI – fórum interconselhos; VII – audiência pública; VIII – consulta pública; e IX – ambiente virtual de participação social. Não há criação de órgãos, somente o reconhecimento de que estas são possibilidades institucionalizadas de abertura para a participação social.

Hoje, o Brasil convive com os mais diversos instrumentos de participação social, tanto em âmbito federal quanto estadual/distrital e municipal. O primeiro conselho de monitoramento de políticas públicas foi criado por Getúlio Vargas em 1937: o Conselho Nacional de Saúde. O Brasil hoje possui mais de 16 mil conselhos no âmbito municipal e mais de 30 conselhos nacionais. Nenhum desses foi instituído pelo decreto em questão.

Os instrumentos de participação efetivamente criados pelo decreto são o Comitê Governamental de Participação Social (CGPS), para assessorar a Secretaria Geral da Presidência da República no monitoramento e na implementação e na coordenação da Política Nacional de Participação Social, previsto no artigo 9º, e a Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais, instância colegiada interministerial responsável pela coordenação e encaminhamento de pautas dos movimentos sociais e pelo monitoramento de suas respostas, prevista no artigo 19. Vejamos como o direito administrativo define órgão público. Segundo Hely Lopes Meirelles, trata-se de um “centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica” (2003, p. 67). Isso explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares não acarreta a extinção do órgão.

No caso dos instrumentos criados nos artigos 9º e 19 do decreto, é possível se verificar não se tratar de órgão público, pois nenhum deles possui estrutura administrativa com funções, cargos e agentes, nem capacidade deliberativa. São meros modos de organizar as estruturas federais, institucionalizando a comunicação entre elas e o diálogo com os movimentos sociais e organizações da sociedade civil. Não se exorbita assim do poder concedido à Presidência pelo artigo 84, inciso VI, da Constituição. Assegura-se, assim, que o Poder Público se torne mais permeável a influência da sociedade civil, mas não se concede capacidade deliberativa a qualquer instância de participação.

 

Considerações Finais

Os movimentos sociais e as organizações da sociedade são atores fundamentais na construção de espaços deliberativos de forma a manter uma postura crítica em relação às instituições públicas, colaborando, assim, com o aprofundamento democrático. A maior permeabilidade do Executivo à participação popular não desqualifica o Congresso Nacional, que permanece como instituição legítima para criação e modificação do ordenamento nacional. Tal fato, no entanto, não impede que a população seja escutada diretamente na formação, execução e controle social de políticas públicas de seu interesse. O aprofundamento democrático exige um esforço contínuo não só dos representantes eleitos, mas também dos membros efetivos dos poderes públicos e de cada cidadão. Esse aprofundamento se realiza pelas eleições periódicas, mas também por processos de participação direta – plebiscito, referendo, orçamento participativo, conselhos, conferências – e pela deliberação na esfera pública. A despeito de suas instituições atuais, o Brasil tem muito a avançar, já que uma parcela expressiva da população, por ignorância ou falta de incentivo, permanece alheia a tais processos de participação. Nesse sentido, a Política Nacional de Participação Social consagrada no decreto presidencial pode ser um meio eficaz de dinamizar a cidadania ativa.

 

A autora é professora do UNICEUB

Ivanilda.figueiredo@gmail.com

 

BIBLIOGRAFIA

 

BOBBIO, Norberto (1986). O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra.

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COUTINHO, Carlos Nelson (2007). Prefácio. In DURIGUETO, Maria Lúcia, São Paulo: Cortez.

DALLARI, Dalmo de Abreu (1985). Formas de Participação Política. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. 24:135-147, dez.

GONH, Maria da Glória. Teoria(s) da Ação Social na Análise dos Movimentos Sociais. São Paulo, Acess.

MEIRELLES, Hely Lopes (2014). Direito Administrativo Brasileiro. 40ª Ed., São Paulo: Malheiros.

RIBEIRO, Hélcio. A Iniciativa Popular como Instrumento da Democracia Participativa. Disponível em: http://www.mackenzie.br/fileadmin/Graduacao/FDir/Artigos/helcioribeiro.pdf

 

 

 

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