Sobre as políticas de justiça e reparação no Brasil

Sobre as políticas de justiça e reparação no Brasil

Cristina Buarque de Hollanda, cientista política

 

Os contextos de transição para a democracia convivem com a incerteza sobre o futuro político próximo. Além da indefinição sobre os novos termos da vida pública, costuma haver controvérsia e pouca clareza a respeito do modo como serão abordados os casos de violência passada, ocorridos sob regimes repressores. Nesses ambientes, as dúvidas tendem a um repertório comum: os novos governos estarão empenhados em investigar crimes e responsabilizar criminosos? Caso positivo, considerarão leis novas ou vigentes durante o tempo de agressão? Vítimas e parentes de vítimas receberão alguma compensação pela violação sofrida?

As respostas a essas questões ganham forma em arranjos políticos diversos, associados às condições particulares da transição. Comissões de verdade, leis de anistia, tribunais domésticos, internacionais e/ou híbridos, com mandatos, recursos e poderes vários, compõem um extenso conjunto de possibilidades legais e institucionais fartamente documentado pela literatura sobre justiça de transição. A decisão sobre o modo de fazer justiça a crimes passados é resultado de um delicado equilíbrio entre demandas sociais e políticas de governo e se vincula, de forma isolada ou combinada, aos princípios de punição, reconciliação e reparação.

Apesar da variedade de modelos e paradigmas de ação, os operadores da transição tendem a atuar num tempo politico comum: o de instalação da democracia. O caso brasileiro foge a esse padrão cronológico. Aqui, o retorno à democracia não conheceu políticas de esclarecimento sobre o passado agressor. A não ser por iniciativas isoladas de grupos organizados da sociedade civil, o novo regime seguiu alheio à condição do desconhecimento sobre autores e circunstâncias de crimes passados. A premissa subjacente ao novo capítulo da política era que a novidade formal da democracia, por si só, instalaria as condições para os novos termos da relação entre setores antagônicos de longa data. Nessa perspectiva, o presente faria tábula rasa do passado.

 

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apenas 27 anos depois do fim do regime autoritário, em maio de 2012, o Estado brasileiro assumiu a responsabilidade de investigar os crimes da ditadura por meio da Comissão Nacional da Verdade (CNV), a mais tardia entre comissões desse tipo em todo o mundo. Antes dela, iniciativas acanhadas do governo federal garantiram reconhecimento público da responsabilidade do Estado na tortura e no desaparecimento forçado de militantes políticos, sempre que as partes pleiteantes apresentassem provas da sua alegação. Embora a CNV seja um ponto de inflexão no tratamento do Estado para o problema da violência pregressa, há entre ela e as estratégias passadas um elemento de continuidade fundamental: as violações em tela não chegaram e não chegam a ser tratadas como questão de interesse público; permaneceram e permanecem grosso modo confinadas à tragédia de seus objetos particulares, sem extrapolar as fronteiras do interesse privado de vítimas e parentes. Neste artigo, estarei dedicada ao frágil e incipiente percurso das políticas de justiça e reparação no país.

Em agosto de 1979, como parte da transição gradual do país para a democracia, o último presidente militar, João Figueiredo, sancionou a Lei da Anistia (6.683, 28/8/1979) para autores de “crimes de qualquer natureza relacionados com crimes políticos ou praticados por motivação política”. O benefício aplicava-se indistintamente a agentes do Estado e membros da resistência política, com exceção dos que “foram condenados pela prática de crimes de terrorismo, assalto, sequestro e atentado pessoal”. Com vistas a regular as condições do novo tempo político, a lei dispôs ainda sobre a normalização das carreiras civis e militares afetadas pelo regime político em retirada. E, por fim, previu a possibilidade de parentes de desaparecidos requererem “declaração de ausência de pessoa” e, com tal, formalizarem sua presunção de morte. Sem esclarecimentos sobre as circunstâncias do desaparecimento, e com vistas a reinstituir alguma normalidade às vidas afetadas pela violência do regime, criava-se instrumento legal para contornar situações pendentes de casamento e sucessão, por exemplo.

Em entrevista recente, José Sarney apresenta a lei de anistia como condição da transição pacífica, “a melhor opção dado o contexto”. “Sem ela”, afirma, “poderíamos ter tido direção divisionista”. O tema da adequação às circunstâncias, apoiado no argumento da incerteza sobre o futuro, afina-se com o núcleo da justificação militar para a anistia. A narrativa militar sobre si assinalava a fidelidade aos princípios de paz e superação do conflito, em contraste com a demanda por punição dos grupos de esquerda.

Em artigo no Jornal do Brasil em princípios dos anos 1980, o então ministro da Aeronáutica, Délio Jardim de Mattos, acusa: “A quem pode interessar o julgamento de uma fase ultrapassada? Em verdade, o que se pretende agora, exumando supostas vítimas do passado, é tumultuar um presente de paz e tranquilidade.” (Jornal do Brasil, 12 de fevereiro de 1981). Em editorial no mesmo dia e no mesmo jornal, lê-se: “A ideia de futuro exige que se encerre, do ponto de vista da ação política, o processo do passado.” Na perspectiva que alcançou predomínio político, abraçada por setores militares e civis, atos excessivos haviam sido cometidos por ambas partes em conflito e apenas o perdão recíproco poderia inaugurar um novo tempo para a política. Todo movimento contrário daria sobrevida ao passado agressor.

A anistia política foi a expressão legal dessa perspectiva. O equilíbrio alegado na lei como condição de conciliação entre Estado e militantes conviveu e convive, contudo, com duas importantes assimetrias. A primeira delas foi o benefício indistinto a operadores da violência de Estado e, entre os opositores do regime, a exclusão dos segmentos envolvidos com a luta armada. A segunda assimetria foi a anistia de militares por causas desconhecidas e/ou não investigadas e, no caso dos militantes da oposição, a concessão do benefício para autores de causas conhecidas, julgadas e condenadas pelas instâncias competentes do regime extinto. Sabia-se do uso sistemático da tortura e do desaparecimento eventual de militantes como instrumentos de repressão política, mas a lei selou o desconhecimento sobre os crimes militares.

Nos primeiros anos da democracia, a busca pelo esclarecimento da violência passada não constituiu agenda de governo e esteve legada ao esforço de investigação de segmentos da população diretamente vitimados ou sensibilizados pela violência passada. Entre eles, um grupo de advogados de presos e exilados políticos ligados à Arquidiocese de São Paulo. Sem desafiar os limites legais ao conhecimento da verdade sobre a tortura à época, dedicaram-se a reproduzir e sistematizar todos os processos da Justiça Militar brasileira entre abril de 1964 e março de 1979, disponíveis à consulta pública. Em meio às brechas do regime em declínio, esse levantamento exaustivo resultou num estudo minucioso dos padrões de violação de direitos empregados pelo regime autoritário. Baseado em documentos oficiais, o relatório Brasil Nunca Mais contornou a praxe e o ponto normalmente vulnerável dos movimentos de denúncia política em regimes de transição, qual seja: a produção de uma narrativa da repressão com base exclusiva na fala dos atingidos. A publicação do relatório, com referência nominal aos torturadores, foi posterior à Lei da Anistia. Não teve implicações judiciais, portanto, mas levou constrangimento moral aos citados. Naquela altura, foi o ponto máximo de uma experiência extraformal de justiça.

 

 

 

 

 

Em princípios dos anos 1990, a descoberta de cemitérios clandestinos e corpos de ex-militantes em covas coletivas, com falsa identidade de indigentes, lançou polêmica sobre a abertura de arquivos policiais e militares. Em dezembro de 1991, no governo Collor de Mello, registra-se a primeira iniciativa do Estado para lidar com a questão da memória da repressão: a criação da Comissão de Representação Externa de Busca dos Desaparecidos Políticos, a mais longeva comissão do Congresso brasileiro, extinta apenas três anos depois, em dezembro de 1994. Sem a possibilidade de intimar testemunhos, a comissão organizou audiências com voluntários dispostos a dar depoimento sobre a repressão. Entre eles, vítimas, parentes de vítimas e militares. Esvaziada de poderes, produziu pouca informação nova sobre o passado repressor.

Avanços mais substantivos foram alcançados por ocasião da Lei dos Mortos e Desaparecidos Políticos, sancionada por Fernando Henrique Cardoso em dezembro de 1995, dez anos depois da abertura política. Pela primeira vez, o Estado declarou responsabilidade pelo desaparecimento de pessoas envolvidas na oposição ao regime autoritário. Com o objetivo de reparação, atribuiu indenização a famílias de 136 vítimas e determinou buscas de restos mortais com destino ainda desconhecido. Além disso, a lei resultou na criação da Comissão Especial de Reconhecimento dos Mortos e Desaparecidos Políticos, com o objetivo de avaliar alegações de desaparecimento e mortes violentas e também recomendar indenização a familiares das vítimas. Fariam jus ao reconhecimento do Estado aquelas pessoas que, tendo participado ou sido acusadas de participar de atividades políticas, morreram entre setembro de 1961 e agosto de 1979 em “dependências policiais ou assemelhadas” como resultado de causas não naturais. A Comissão deu corpo, portanto, a um primeiro movimento consistente de revisão dos crimes da ditadura. Até então, os familiares de vítimas não dispunham de forum especializado para encaminhar suas denúncias e o único caminho para o reconhecimento de responsabilidade pela morte de militantes políticos eram as ações em tribunais.

Apesar da importante novidade, o Estado seguiu alheio ao princípio do interesse público no esclarecimento sobre mortes e desaparecimentos durante os governos militares. No modelo previsto pela Comissão, a produção de evidências para as alegações de morte e desaparecimento político recaiu sobre as famílias das vítimas, à exceção do grupo de 126 desaparecidos que obtiveram reconhecimento a priori do Estado. O artigo 7 da lei em questão determinava que as petições fossem encaminhadas com informação e documentos que pudessem provar suas alegações.

A pesquisa em arquivos públicos (boa parte deles com acesso limitado por designação legal) e a busca de indícios para localização de restos mortais esteve, portanto, sob responsabilidade exclusiva dos familiares das vítimas. Nos casos em que a circunstância da morte presumida pelos familiares colidia com a versão oficial do óbito, houve ainda maior dificuldade para a reunião de evidências materiais que invalidassem os registros formais. Não havia no texto da lei previsão de iniciativa do Estado para busca de evidências sobre a ação de seus operadores. Ele eximiu-se da investigação dos crimes cometidos por seus agentes e limitou-se ao juízo de plausibilidade das narrativas apresentadas, com as devidas provas materiais. Nesse modelo, que imputa o ônus da prova para as partes vitimadas, o Estado figura como garantidor de direito privado.

As críticas aos resultados desse empreendimento reeditaram ainda as frustrações de praxe com processos que envolvem expectativas de justiça em relação a casos de violência de Estado. Além do recorte temporal, que excluiu vítimas tardias da ditadura, a determinação espacial dos crimes também foi recebida com controvérsia. Ela deixou de lado, por exemplo, os mortos em simulações de acidentes ou em conflito com a polícia fora de suas dependências. Soma-se a essas restrições a crítica ao curto período admitido para solicitações à Comissão (120 dias), a precária divulgação sobre os seus trabalhos e o insucesso em abrir arquivos da repressão política e revelar fontes ainda inexploradas. Por fim, a estratégia da responsabilização difusa, sem nominação individual dos criminosos, e também a ausência de princípio punitivo, conforme os termos da Lei da Anistia, corroboraram sentimentos de impunidade e injustiça.

Passados cerca de sete anos da lei em tela, duas outras modificaram seu conteúdo. Em agosto de 2002, a Lei 10.536/02 expandiu o período de averiguação de mortes e desaparecimentos para setembro de 1961 a outubro de 1988, quando foi adotada a nova Constituição democrática do país. Além disso, previu novo período de aplicação de 120 dias. Em junho de 2004, nova lei (10.875) incluiu a possibilidade de reconhecimento de vítimas que morreram como resultado de violência policial ou militar durante manifestações públicas ou conflitos armados com agentes do Estado.

Por fim, também foram reconhecidos os casos de suicídios cometidos em circunstâncias de prisão iminente ou resultados de danos psicológicos por tortura. As novidades legais superaram importantes fragilidades do texto de 1995, mas não lidaram com o problema fundamental de inversão do ônus da prova para as vítimas. No modelo reeditado, o Estado ainda figura como elemento passivo: apenas reconhece ou não a narrativa de vitimação, e não acrescenta informações a ela.

A mesma limitação aplicou-se aos processos de indenização de vítimas vivas que alegavam prejuízos profissionais em razão de perseguição política. Na mesma altura das leis de ajuste à Comissão de Mortes e Desaparecidos, instituiu-se a Comissão de Anistia (Lei 10.559), em novembro de 2002, também restrita às informações fornecidas pelos pleiteantes.

Quase duas décadas depois da transição formal ao novo regime, os passos dados na direção do reconhecimento e da reparação a vítimas seguiram, portanto, à sombra do paradigma da anistia, com restrições à identificação de torturadores e à postura ativa do Estado na investigação de crimes. Apenas longo tempo depois de promulgada, a Lei de Anistia suscitou controvérsia pública e disputas políticas. Os termos do perdão criminal no país foram questionados em ação proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil em outubro de 2008.

Nesse documento, rejeitado pelo Supremo Tribunal Federal em abril de 2010, alegava-se distinção entre crimes políticos, cometidos por membros da oposição política ao regime, e crimes comuns de tortura, desaparecimento forçado e abuso de autoridade, entre outros, cometidos por agentes do Estado brasileiro. Essa leitura retiraria o benefício da anistia de militares vinculados à repressão política. Os votos contrários à ação da OAB no Supremo assinalavam a anistia como parte do regime de concessões recíprocas que foram necessárias à transição pacífica para a democracia.

Antes do desfecho desse processo, em março de 2009, o debate sobre a anistia alcançou fórum internacional: exauridos os canais domésticos para apurar o desaparecimento forçado de 61 pessoas entre 1972 e 1974 na região do Araguaia, familiares das vítimas apelaram à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, da Organização dos Estados Americanos, que denunciou o caso à Corte Interamericana de Direitos Humanos. Em dezembro de 2010, a Corte acusou responsabilidade do Estado brasileiro pelo evento e, em desacordo com a recente decisão do Supremo, declarou ser a Lei de Anistia destituída de validade legal, pois incompatível com a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. O Supremo não retrocedeu de sua posição e o conflito de perspectivas persiste.

 

 

 

 

 

Oentão presidente Lula somou-se à polêmica ao lançar, em dezembro de 2009, o Plano Nacional de Direitos Humanos, que previa criação da Comissão Nacional da Verdade para apurar as circunstâncias das violações de direitos humanos cometidas por agentes do Estado entre 18 de setembro de 1946 e 5 de outubro de 1988. Essa iniciativa suscitou reação veemente de setores militares, que temiam a revisão da Lei de Anistia de 1979 e demandavam investigação de crimes cometidos também por opositores aos governos de liderança militar. O ministro da Defesa e os três comandantes das Forças Armadas à época ameaçaram demissão coletiva na hipótese de suas exigências não serem incorporadas ao projeto de lei. E assim foi feito: uma nova versão do plano foi publicada em maio de 2010, com inclusão dos pleitos militares ao projeto da comissão.

Em novembro de 2011, o projeto ganhou forma de lei (12.528), sancionada pela presidente Dilma Rousseff, com o objetivo anunciado de “efetivar o direito à memória e à verdade histórica e promover a reconciliação nacional”. Em 16 de maio de 2012, o governo lançou-se então a uma operação casada: instituiu a nova Comissão ao mesmo tempo em que editou a Lei de Acesso à Informação, que determina a quebra de sigilo de documentos relativos a violações de direitos humanos e, com tal, objetiva beneficiar as investigações sobre a experiência autoritária.

Para conduzir os trabalhos do novo órgão, Rousseff indicou sete membros de “reconhecida idoneidade e conduta ética”, que deverão cumprir sua missão institucional no prazo de dois anos, com possível prorrogação de seis meses. Desde sua criação, a Comissão organiza-se em torno de nove grupos de trabalho que se debruçam sobre diferentes episódios, objetos e estruturas de repressão dos governos incluídos no período de 1946 a 1988 (a saber: golpe de 1964, estrutura de repressão, violações de direitos humanos, camponeses e indígenas, Araguaia, Operação Condor, exilados e estrangeiros, ditadura e sistema de justiça, ditadura e gênero). A agenda da Comissão prevê reuniões fechadas com membros e assessores e também audiências e atos públicos, em parceria com comissões estaduais e organizações da sociedade civil. Ao arrepio da expectativa militar, suas atividades de investigação afinal concentram-se nas violações de direitos empreendidas contra militantes da oposição política, excluindo a apuração dos crimes cometidos por eles.

Para compor a verdade histórica, os membros da Comissão podem consultar arquivos, solicitar exames periciais e testemunhos, mas seguem às voltas com a dificuldade de fazer valer suas requisições. À diferença das Comissões anteriores, a CNV retira das vítimas e dos familiares das vítimas o ônus da prova da vitimação e assume essa tarefa para si. Trata-se, portanto, de uma nova postura do Estado brasileiro diante das violações de direitos cometidas durante a ditadura civil-militar.

A despeito da novidade, há importantes sinais de continuidade da CNV com as políticas de reparação anteriores. No lugar da demanda punitiva, o novo corpo enuncia o direito à verdade e, com tal, mantém intocado o princípio da anistia. Isso significa que os esclarecimentos que resultarem dos seus trabalhos serão destinados a compor a memória sobre o passado agressor e não poderão instruir processos judiciais contra o Estado ou contra indivíduos. A tarefa investigativa segue curso tímido, conduzida por instituição com frágil identidade de corpo e pouco reconhecimento por militares. Um evento recente ilustra esse diagnóstico: apenas morto o coronel Júlio Miguel Molinas, ex-chefe do DOI-Codi do Rio, agentes do Exército recolheram e armazenaram seu arquivo pessoal com informações, entre outros, sobre os casos Riocentro e Rubens Paiva. O acesso indireto da Comissão aos documentos, mediado pela parte investigada, é expressão flagrante de sua fragilidade institucional.

Em sintonia com a evitação da demanda punitiva, a lei de criação da Comissão negligencia o tema da autoria de crimes associados à violência de Estado. Na descrição de funções do novo órgão, a lei aponta o objetivo de identificar “as estruturas, os locais, as instituições e as circunstâncias” das práticas de violações de direitos (Lei 18/11/11, artigo 3o, II). A ênfase no contexto ofusca a definição das responsabilidades individuais. A CNV prolonga o modelo das comissões anteriores de responsabilização difusa, referida genericamente às estruturas do Estado.

Com vistas a compor uma verdade histórica, desatenta à questão autoral, a Comissão inspira-se nos modelos dos tribunais e seus rigores de procedimento. Embora a lei de criação da CNV preveja uma orientação pluralista na constituição de seus membros, há entre eles um perfil dominante: o de juristas com experiência em funções públicas. Como figuras que destoam desse contorno profissional, uma psicanalista e um cientista político, que preside o órgão. Na linha de fronteira entre os cortes jurídico e acadêmico, uma advogada com inserção no meio universitário. A despeito da ênfase no tema da história, não há lá historiadores. Dada essa sociologia da Comissão, não surpreende que seu modus operandi gravite em torno de modelos judiciais, de tensa acomodação com o princípio de verdade histórica. Como apontou Bernardo Kusinsky, em artigo no Estadão, há forte contradição em mobilizar “procedimentos de inquérito policial”, destinados a “fundamentar indiciamentos em tribunal”, num processo que se quer um “julgamento histórico”, e não criminal.

 

 

 

 

 

embora o texto legal determine que as atividades da Comissão sejam públicas, concede exceções aos eventos cujo sigilo seja considerado oportuno pelos comissionários. Na prática, as medidas de exceção converteram-se em orientação dominante. Recolhida em agendas secretas, sob alegação de busca diligente da verdade, a Comissão tornou sua face pública eventual. O cronograma escasso de audiências públicas soma-se a notícias esporádicas nos jornais de grande circulação, que em geral associam seus trabalhos a novidades no tratamento de casos emblemáticos, sem maiores efeitos de esclarecimento sobre o cotidiano da repressão.

Em vista da desinformação sobre as rotinas e os alcances da CNV, a fala dos comissionários tende a deslocar expectativas sobre seu trabalho para o relatório final, que enfim romperá a condição do sigilo e apresentará uma versão conclusiva sobre as investigações em curso. Essa orientação implica um entendimento da verdade histórica menos como processo, que poderia se beneficiar do debate público e se expandir com ele, e mais como resultado, que se supõe tangível por meios objetivos, quase-judiciais. Em contraste marcado com a experiência sul-africana da Comissão de Verdade e Reconciliação, que mobilizou amplos setores da sociedade em torno de narrativas da verdade, a Comissão brasileira, como observa Alexandre Werneck, é “anticatártica”, prevê tímida interlocução com os objetos da verdade que quer contar.

Os operadores da CNV não tiram proveito do fato de a sua criação tardia, em meio a uma cena democrática madura, ser esvaziada da ameaça autoritária. Mesmo num contexto de tensões moderadas, ela negligencia a dimensão pública do interesse no esclarecimento da violência de Estado. Ao zelar pelo sigilo como princípio, e não como estratégia eventual, a Comissão esvazia a verdade das dimensões de processo, movimento e catarse, legando-a a uma condição sobretudo estática, vinculada à autoridade de fala de um ator privilegiado pelo conhecimento técnico – embora impreciso, dado o tabu da autoria.

A persistir esse modelo, a Comissão tende a um formalismo estéril, que alinha o Brasil com as expectativas de praxe sobre transições democráticas, mas encerra as ações do Estado em relação à violência passada com a timidez dos primeiros tempos de democracia. Esse não é, contudo, o curso necessário dessa experiência: o interdito da punição não esvazia a possibilidade de interpretações mais ousadas da sua missão institucional, sem fugir aos limites do seu mandato. Uma virada ainda possível em direção à sua face pública tem o potencial de seduzir brasileiros para o necessário debate sobre a violência de Estado no país, um tema tristemente presente e negligenciado ao longo da história brasileira.

 

A autora é professora do Departamento de Ciência Política da UFRJ.

cristinabuarque@gmail.com

 

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